汪亚光，李 剑

（1.北方民族大学法学院，宁夏银川750021；2.西南民族大学法学院，四川成都610041）

新中国民族法制建设的成就与展望

汪亚光1，李 剑2

（1.北方民族大学法学院，宁夏银川750021；2.西南民族大学法学院，四川成都610041）

新中国成立60多年来，国家不断发展和完善民族法制，形成了一套内容丰富、初具规模的民族法体系。与此同时，在实践活动中，党和国家在处理民族政策与民族法制的关系，在立法及司法和执法活动中积累了诸多宝贵的经验。中国的民族法制在保障少数民族的各项权利，促进民族地区的经济与社会发展方面取得了举世瞩目的成就。

民族法制；实践经验；优越性；展望

新中国成立尤其是改革开放以来，经过60年的建设，中国的民族法制形成了以“民族区域自治制度”为核心的法律体系，同时积累了极其宝贵的实践经验，它在维护多民族国家的民族平等、民族团结、各民族共同繁荣等方面均取得了举世瞩目的成就。

一、新中国民族法制建设的成就

（一）中国的民族法律法规体系已初步形成

中国的民族法律法规体系的建立和完善经历了异常曲折的发展历程，它以独特的调整对象、立法原则和立法程序逐步形成了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》为主干，包括各项国家调整民族关系的法律、法规和规章以及地方性法规、民族自治条例、单行条例、变通规定、补充规定和有关规范性文件在内的民族法律法规体系。这个体系在内容上涉及少数民族的政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育等社会生活领域的各个方面；在调整对象上有适用于全国范围的法律法规，有适用于民族区域自治地方的法律法规，也有适用于散居少数民族的法律法规。我国目前的民族法律法规体系主要由以下部分构成：（1）《宪法》中涉及民族问题、调整民族关系的相关规定。主要集中在总纲第四条和第三章第六节；（2）全国人民代表大会及其常务委员会通过的调整民族关系的专门法律和其他法律中调整民族关系的条款。调整民族关系的专门基本法律即《民族区域自治法》。而《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》等多部法律中调整民族关系的条款，也属于民族法律法规体系的有机组成部分；（3）国务院制定的调整民族关系的行政法规或其他行政法规中调整民族关系的条款。2005年5月，国务院颁布施行了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，这是民族区域自治法颁布实施以来国务院制定的第一部贯彻实施民族区域自治法的行政法规；（4）国务院各部门制定的调整民族关系的部门规章。国务院各部委制定的涉及民族问题的规章比较多，如1990年国家民委、公安部颁布的《关于中国公民确定民族成分的规定》，2006年财政部、国家民委颁布的《少数民族发展资金管理办法》等；（5）各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府制定的调整民族关系的地方性法规或地方政府规章。各较大的市（指省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常委会、人民政府制定的地方性法规或地方政府规章。这类法规或规章通常是各地根据本地的实际情况制定的实施民族区域自治法的具体规定，如宁夏回族自治区人大颁布的《宁夏回族自治区清真食品管理条例》，广东省人民政府颁布的《广东省实施民族区域自治法若干规定》，四川省人民政府颁布的《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等；（6）民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例。除五大自治区尚无自治条例和单行条例出台以外，其他自治地方已制定了共137个自治条例和565个单行条例。

（二）中国的民族区域自治制度已经建立

中国的民族区域自治制度是指在国家统一领导下，各少数民族在聚居地方设立自治机关，实行区域自治。自主管理本民族的内部事务、行使自治权的制度。民族区域自治制度是中国的基本政治制度。《宪法》序言指出，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，除人口最多的主体民族汉族外，我国还有55个少数民族，在这样一个汉族人口占绝大多数的单一制大国内，如何既维护国家的统一、有利于国家的发展，又使包括少数民族在内的各族人民受惠于国家的统一和发展，享受包括自治权在内的各项基本权利，这是摆在国家和全国各族人民面前的政治课题。中国共产党在总结革命时期民族工作经验的基础上，创造性地实行民族区域自治，这是在民族问题上将马克思主义中国化的具体体现。截至2007年底，全国共建立了155个自治地方，即5个自治区，30个自治州，120个自治县（旗）；在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%。根据2000年第五次全国人口普查数据，实行区域自治的少数民族人口占全国少数民族总人口的71%[1]。实行民族区域自治，使我国人口多寡不一的各少数民族建立了不同行政区划的自治地方，设立相应的自治机关、行使自治权。民族区域自治将民族自治与地方自治相结合，体现了国家对于各少数民族管理本民族、本地区内部事务的权利的尊重，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则[2]。60年来，从总体上看，依靠以民族区域自治制度为核心的民族政策及法制，中国在处理国内民族关系、解决民族问题方面获得了成功。

（三）中国的民族法制观念正逐渐形成

在完备相关法律法规的同时，国家处理民族问题的法治观念也逐步确立，改革开放以后，民族法制已经成为调节新型民族关系的重要手段。20世纪80年代以前，国家对民族问题的治理及民族关系的调整主要依靠党和国家的政策、决议和领导人的指示，十一届三中全会的召开重新确立了宪法和法律在治理国家与管理社会过程中至高无上的地位，新修改的中国共产党章程也明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。随着法律权威的重新确立，全国范围内开展了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》等法律为内容的宣传教育活动。1987年，司法部还专门针对民族地区开展普法工作，分别召开了东北、西北、华北和西南地区少数民族法制宣传教育座谈会和经验交流会。经过10多年的普法教育，全国约8亿以上普法对象参加了民族法律、法规的学习，这为民族法制建设特别是民族法律、法规的实施打下了坚实的思想基础，创造了良好的社会环境。随着社会主义法制建设的深入发展和法制教育的开展，法律对社会生活和人们的影响越来越大，法律不仅成为建构各种社会关系的基本依据和个人行为的基本准则，而且成为解决社会矛盾、保障社会秩序的基本选择。与此相应，中国的民族法制在实施和宣传的过程中日益深入人们的内心，从国家机关到各族民众，从各种社会组织到普通公民，随着各类主体的民族法制观念不断增强，民族法制已成为中国维护少数民族权益、解决民族矛盾、维系国家统一和社会稳定的重要保障[3]。

（四）中国民族法制人才培养的成绩斐然

新中国建立后，对于民族法制人才的培养工作受到党和政府的高度重视。民族法制人才，既包括研究民族法制及民族政策理论、推动民族法制建设和发展的理论型人才；也包括致力于民族法制的实施，在民族地区开展执法、司法、法律服务等工作的实践型人才。早在建国初期，国家就曾进行民族法制的翻译、介绍、教材编写等研究工作，同时积极培养包括司法、行政等职能部门在内的少数民族干部。但对于民族法制人才系统化的培养工作，肇始于改革开放初期，尤其是1984年《民族区域自治法》颁布以后。随着民族法制建设的推进以及法学学科的发展与繁荣，法学界开始关注对于民族法制的研究，“民族法学”学科以及相应的研究基地和人才培养机构相继设立。值得一提的是，蒙、满、藏、彝、苗、侗、回等族的一批少数民族学者致力于研究本民族的传统法律文化，他们带有独特的情感和视角，对于民族法制史、少数民族习惯法、国家法律在民族地区的实施等问题作出了杰出的理论贡献。

二、新中国民族法制建设取得巨大成绩的经验

（一）正确处理党的领导与民族法制、民族政策与民族法制之间的关系

中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，没有党的正确领导，就不会有新中国民族法制的建立和发展，就不会有平等、团结、互助的社会主义民族关系。党的正确领导是民族法制建立与发展的前提；反之，错误的指导思想和路线也必然会对民族法制乃至整个民族工作造成破坏和混乱。中国民族法制建设的历史实践证明，党在什么时候重视民族法制建设，国家的民族法制就发展和进步；什么时候忽视民族法制建设，国家的民族法制建设就遭受曲折甚至倒退。民族法制的发展与党的正确领导密切相关，中国共产党重视民族工作和法制建设，以正确地指导思想处理民族问题，这是国家稳定、民族团结的保障，也是民族地区各项事业发展的基础和前提。

中国的民族法制是在民族政策的基础上发展起来的，民族政策对民族法制有直接的指导作用，二者具有相同的价值目标和基本原则。历史实践表明，中国在调整民族关系时主要依赖民族政策，长期以来，从中央到地方形成了一整套处理民族问题的相关政策。相对而言，中国民族法制建设的步伐却显滞后，无论是数量还是涉及的内容都远远不及民族政策广泛、系统。从中国共产党成立到建国后很长一段时间，党和国家处理民族工作主要以贯彻和制定民族政策的方法来实现，民族政策对民族法规的制定和实施具有重要的指导作用。历史经验表明，当民族立法的内容和依据以经过实践检验的民族政策为基础时，其实施往往容易产生良好的社会效果。而另一方面，民族法制并不是民族政策的简单重复，前者具有明确性、强制性、普适性和稳定性的规范特征，它对民族政策的制定和实施具有促进、保障尤其是制约的作用。宪法规定，党领导国家的活动应在宪法和法律的范围内进行，制定政策不能违背宪法和法律。用法律手段调整民族关系，逐渐把民族工作纳入法制轨道，这是坚持和完善民族区域自治制度，推进各民族共同繁荣的重要举措。历经60年的历史实践，国家处理民族政策与民族法制之间的关系已积累了丰富的经验。首先，民族政策具有民族法制所不具备的原则性、灵活性、反应迅速、富有针对性的特点，有利于应对复杂多变的民族关系和民族问题。同时，在建立社会主义法治国家的历史趋势下，应当大力加强民族法制建设，尽快实现民族关系的调整以政策为主向以法律为主的转变。通过民族政策与民族法制的相互配合与交互作用，国家得以更有效地处理民族问题，协调民族关系[4]。

（二）在立法及司法和执法活动中的经验

中国共有56个民族和155个民族自治地区，每一部法典都不可能囊括并考虑到各民族的特点。中国的民族区域自治制度采用由民族自治地方制定变通规定或补充规定的办法，以便在保证国家法制统一的同时，又充分尊重和照顾各少数民族的风俗、习惯、信仰等传统文化因素。民族自治是化解民族冲突特别是保护多族群和多元文化社会中少数群体利益的的重要举措，自治权是民族区域自治的核心权力，而法律变通权源于自治权，“变通”是法律赋予民族自治地方自治机关的一项重要权力，也是区别于一般地方国家机关的显著标志。新中国建立以来，中国各级民族自治地方的有权机关充分发挥法律变通权，根据本民族、本地区的情况制定了若干对于普通法律的变通立法，这些立法有效地考虑到各自治地方社会经济的发展水平及文化特色，它们起到了尊重少数民族传统文化，维系民族地区的政治稳定和社会秩序的重要作用。

中国民族法制在变通立法方面的经验主要体现在对于婚姻家庭立法的变通方面。婚姻家庭习俗关涉少数民族千家万户的日常生活，它是各民族风俗中极为重要且颇具特色的组成部分，由于文化的多样性，国家婚姻家庭立法的一般性规定无法照顾到不同民族的不同风俗，它是被变通或补充规定最多的基本法律。综观新中国建立以来的变通立法，其变通内容主要集中在婚龄、计划生育、婚姻关系的缔结和消灭、婚姻的禁止性规定等几个方面。以通婚禁止为例，《婚姻法》明确规定，三代以内旁系血亲禁止通婚。但在中国多个民族的婚俗中，交表婚是极为普遍和常见的现象，无论从母交表婚、从父交表婚，姑舅表优先婚、姨表优先婚在我国的民族婚俗中均有体现。对此，各民族自治地方多有变通规定，常见的做法是将强制性的“禁止”一词改为倡导性的“提倡”、“大力提倡”等表述，同时也有在代际上放宽规定的。从实践来看，中国民族法制的变通立法体现了灵活性与前瞻性的结合，灵活性即充分考虑民族习俗的因素，灵活变通普通法律的规定；而前瞻性则试图引导、逐渐转变民族传统文化中一些与时代精神不符合的层面。

与对婚姻法的立法变通不同，中国民族法制对于刑事及其他法律的变通主要并非体现在立法层面上，而是体现在司法或执法的实践活动中。如在云南省屏边苗族自治县，苗族在每年3月有对歌抢婚的习俗，有的是女方自愿的，属自由恋爱；但也有女方不愿，而被强行抢走后发生性关系的，对于后一种情况，该县司法机关考虑到苗族习俗的因素，并未一律按强奸罪论处，对相当一部分情节较轻的，仅采取教育或行政手段解决[5]94。除上述涉嫌重婚、强奸的行为外，国家机关在司法或执法活动中常需变通的还有以下一些情况：一是关于传统生产方式的，如砍伐禁伐林木、因“刀耕火种”烧毁山林的，一般情况下不以滥伐林木罪或纵火罪论处，而以行政处罚或批评教育替代。二是关于生活习俗的，如有的少数民族以土枪作为日常携带的用具及装饰品，在族内制造、买卖枪支弹药以供狩猎和装饰使用，甚至形成土枪市场。对此，民族地区的国家司法机关在未酿成重大事故的情况下，一般不以刑法第125条的非法制造、买卖枪支罪论处，而是逐渐收缴民间枪支，提倡移风易俗。三是关于经营、交易习俗的，刑法第225条是关于非法经营罪的规定，而中国多个少数民族均有穿金戴银的习惯，买卖黄金、白银的现象较为普遍，对于少数民族地区买卖金银的现象，国家机关一般不以非法经营罪追究刑事责任。除上述而外，民族地区的司法机关在纠纷解决方面也积累了丰富的经验，他们并不片面追求国家法律的严格执行，而是在把握法律的基本原则的前提下，同时贯彻“两少一宽”的刑事政策，并注重法律实施的社会效果。

三、新中国民族法制建设的展望与未来

在看到中国的民族法制取得的巨大成就的同时，我们也应当看到不足。中国的民族法制体系依然不成熟、不完善，它的内容还不完备，实施效果也亟待改善。无论配套措施、法律责任、监督宣传机制等各方面，中国民族法制同民族工作的实际需要，特别是同新的时代背景下民族关系的发展还很不适应。

首先，民族法律法规的立法和实施工作有待加强。一些关系民族地区发展和少数民族权益保护的法律法规尚待制定，《民族区域自治法》的配套法规和实施细则仍不健全，五大民族自治区尚无自治条例和单行条例出台。部分民族法律法规的内容相对滞后，不能适应市场经济发展和民族关系变迁的要求，而已经制定的民族法律法规，在立法质量上仍有待提高——一些法律文件在立法语言的使用上不规范，民族法律法规体系内部依然存在规范冲突、逻辑不统一的现象。同时，民族立法的法律制裁措施和程序性规定缺乏，不利于切实保障少数民族的合法权益，民族自治地方发挥立法自治权的积极性不足，部分立法未能充分体现当地少数民族的特点。

为弥补上述缺陷，必须通过立法手段完善和协调中国的民族法制体系，进一步促进民族法制的贯彻实施。相关立法机构应进一步完善配套法规和实施细则，国务院应加强对于民族工作实践所急需的专项法规的制定工作，如关于散居少数民族权益保障的立法，关于少数民族语言文字权的立法，关于清真食品管理、少数民族特需商品管理的立法，关于少数民族丧葬管理的立法等。国务院各部门应加强制定实施《民族区域自治法》的部门规章。部门规章具有专门、具体、针对性强的特点，民族区域自治法的具体落实，有赖于国务院各部委的协调以及各部委对于民族自治地方的支持、管理和配合。同时，民族自治地方应积极研究制定或修订自治条例和单行条例，相关条例应结合本地区、本民族的特点，不断提高立法质量，将《民族区域自治法》的内容地方化、具体化，而不是照搬照抄区域自治法的同一模式。民族法律法规的制定和修订工作还应注重民族法制体系的逻辑统一性，应通过定期清理或编纂活动，消除庞杂的法律规范之间的矛盾和差异。当发生法律冲突时，如果冲突双方都是合宪的，就必须建立法律适用的选择机制，这主要依靠民族自治地方的协商或制定冲突法规范来解决问题。

其二，我国民族法律法规执行的监督检查机制有待进一步完善。针对民族法律法规执行情况的监督检查工作，仍需进一步规范化、制度化。对于监督的主体、内容、对象、程序、方式各方面的规定均不完善，对于监督对象的考核标准不明确，监督工作透明度不高。在监督机制上，突出的问题是层次多、主体多、配合少，未形成整体合力，缺乏既有核心、又有辅助的网状监督系统。对于民族法律法规执行情况的监督，常处于缺位或无力监督状态。民族法制实施的监督机制可以包括权力机关监督、司法监督、行政监督、社会监督等，这些机制的建立应以严格的法律责任及明确的追诉和制裁程序为基础。只有使民族法制的强制性得到充分保障，才能发挥其权威性，才能做到有法必依、违法必究。

建立监督机制，首先应强化司法机关的监督权力。司法机关的监督权通过司法权的行使得以实现，针对侵犯民族自治地方或少数民族群众的合法权益的事件，应当制定专门的追诉程序及法律责任，确保各少数民族及自治地方各项政治、经济和文化权利的实现。建立监督机制，还应进一步加强各级人大的执法检查监督职能。各地人大应充分重视监督规程的制定以及监督工作的重要性，及时以强有力的监督敦促各级执法部门和其他组织、社会团体遵守区域自治法的各项规定，保障少数民族群众的各项合法权益。加强民族法制实施的监督检查工作，应以建立包括司法监督、权力机关监督、行政监督、社会监督在内的监督体系为目标，同时应逐步建立民族法制实施的法律责任制度及相应的诉讼程序，营造有法必依、执法必严、违法必究的民族法制环境，树立民族区域自治制度的权威，使民族法制获得行之有效的实施保障[6]。

其三，我国民族法制的宣传教育和理论研究工作仍有待深化。《民族区域自治法》颁布实施后，借助国家从“一五”到“五五”的普法宣传活动，全社会对于民族法制的认知程度不断提高，民族法制观念正逐步形成。但同时，国家机关工作人员特别是领导干部依法调整民族关系、处理民族问题的法制观念和法律素养仍有待提高，各族群众的维权意识和守法意识仍有待增强。民族法制的宣传教育方式还需推陈出新，更加务实，注重实际效果。同时，我国民族法制理论研究工作还有待加强。国家民族法制建设不断发展，民族法制理论研究工作则显得相对迟滞：一是对于民族法制基础理论研究的滞后，未能为民族法制建设提供强有力的理论支持；二是对于当前民族法制建设面临的重大实践问题缺乏深入调查和研究，未能将这些问题上升到理论高度；三是对于民族法制建设发展方向的前瞻性研究不足，未能充分发挥法学理论对法律实践的引导作用。

针对上述不足，应不断加强民族法制的宣传教育和普及工作，提高全社会对民族法律法规的认知程度，提高行政机关工作人员特别是领导干部的法制观念和法律素养，增强各族群众依法维护合法权益、遵守法定义务的法律意识，营造学法、尊法、守法的良好社会氛围。同时，民族法制建设的开展离不开民族法制理论研究的不断进取和创新。加强民族法制理论研究，一是要加强对于民族法制的基本理论、基本制度、基本问题的研究；二是要针对民族法制实践中的新情况、新问题，开展民族立法研究、应用研究和创新研究；三是要推进民族法学学术平台和学科建设；四是逐步建立民族法学专门人才和高层次人才培养基地，加强民族法制专家咨询队伍建设，充分发挥学者在依法管理民族事务中的咨询作用。

综上所述，市场经济的发展和民族关系的变迁，为中国的民族法制建设提出了新的课题，带来了新的挑战。回首过去，展望未来，我国民族法制应不断完善，以适应民族问题发展态势的要求，适应市场经济体制的要求，适应建设社会主义法治国家的要求。只有既完善制度文本，又密切关注法制运行的外部环境和实际效果，我国的民族法制才能不断完善自身，才能更好地担负起维护国家统一与民族团结的重任。

[1]国务院新闻办公室.中国的民族区域自治白皮书[N].人民日报，2005-02-28.

[2]朱玉福.改革开放30年我国民族法制建设回顾[J].民族研究，2009，（1）.

[3] 戴小明.新中国民族法制建设：世纪之交的回顾与前瞻[J].民族研究，1999，（5）.

[4]李资源.论改革开放以来中国民族法制建设的历史经验[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2008，（6）.

[5]张晓辉.中国法律在少数民族地区的实施[M].昆明：云南大学出版社，1994.

[6]王允武.试论完善民族区域自治法的实施制度[J].西南民族学院学报：哲学社会科学版，1997，（3）.

D920.1

A

1001-4799（2011）04-0090-04

2010-11-15

汪亚光（1980-），女，山西大同人，北方民族大学法学院教师，法学博士；李剑（1981-），男，彝族，四川西昌人，西南民族大学法学院教师，法学博士。

朱建堂］