江满情

（华中师范大学历史文化学院，湖北武汉430079）

论抗日战争时期的湖北财政

江满情

（华中师范大学历史文化学院，湖北武汉430079）

抗日战争时期，湖北财政因武汉陷落、富庶县份先后沦为战区，收入锐减，财政根基动摇。为此，国民政府当局不得不切实整顿，刷新政务，整理税赋，增加收入。同时，在收入、支出方面，厉行“量入为出”、“量出为入”方针，减少政费，清理债务，而尽力维持并增加事业费。就财政本身而言，抗战时期省财政的整顿卓有成效，确立了收支存核的财政制度，财政收入显著增加，财政支出中债务负担逐年减轻，教育文化费占居突出地位。就抗战与建设而言，省财政在相当程度上维系了省府的抗战、生存和建设。

抗战时期；湖北财政；湖北抗战

抗战时期的湖北省国统区具有重要的战略地位，担负着拱卫陪都重庆的重大责任，但抗战后省财政面临严重困境。为此，省府当局对财政进行了切实的整顿，力图建立抗战建省、建国的基础。既往关于湖北省财政的研究多集中于晚清及国民政府早期，关于抗战时期的研究十分欠缺，本文则试图在这一方面展开探讨，以期加深对于战时湖北财政乃至整个湖北抗战的认识。

一、战时财政方针的提出

抗战开始后，随着日军侵华步伐的推进，鄂省财政收入锐减，其纳税的主要地区沦为战区。鄂省70县中，先后沦为战区的武昌等东南34个县，类皆富庶，平常为省岁入主要地区，其余鄂中、鄂西、鄂北36县则多地瘠民贫，财政基础薄弱。尤其是营业税，汉口收入占全省半数以上，自弃守以后，便无法征收。在平时，湖北省田赋亩捐额征数各约400余万元，营业税额征数约400万元，实收数达300万元左右。1938年7月至12月，湖北省田赋实收数仅15万余元，营业税实收不足94万元（湖北省财政工作报告书（1938年7月起至1939年2月止），第37页，湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS19-1-342-1，以下简称《报告书》）。

在收入锐减的同时，财政开支却急剧增加，据统计，1937年7月至1939年6月间，湖北省仅各项紧急经费支出就达500万元[1]668。

面对空前严峻的财政形势，如何增加收入？如何安排开支？成为当局亟待解决的问题。1938年7月湖北省国民政府改组后，新任主席陈诚发表施政方针，提出在财政上“务必剔除中饱，涓滴归公，严禁浪费，提高效率，一本穷人穷干之精神，俾取之于民者，依然用之于民”[2]251。1940年9月陈诚回省主政，亲订施政要旨十条，其中财政方面，“量入为出，与量出为入，同属重要；今后一面应顾及财源、民力，以为适当之支配；一面须注意事业之进展，以应时代之需要，与财源之开发。”这里，陈诚提出湖北省财政政策的基本原则是既要“量入为出”，又要“量出为入”，也就是既要考虑本省的基本财力，又要兼顾“事业”之发展。这一“事业”，陈诚在1941年称为“建设新湖北”，主要任务有三，“一曰开发资源，增进生产，以提高全省人民经济生活之水准。二曰加强训政，推行自治，以提高全省人民政治生活之水准。三曰普及教育，倡导学术，以提高全省人民文化生活之水准。”（湖北省政府秘书处印，《新湖北建设计划大纲》（1941年6月），第1页，湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS1-1-0993-002）。

1940年9月14日，陈诚在对省财政厅全体职员进行训话时，提出战时湖北财政要树立自给自足的基础。“所谓自给自足，就是以自己的生产供给自己的需要，也就是所谓‘自力更生’的道理。”陈诚指出，抗战三年以来湖北与这一方针离得很远，“在收入方面，一般只知征收税捐而不知增加生产，在支出方面，也只知机关经费的支出，而不知事业经费的支出”[3]66～68。在陈诚主政期间，注重增加生产以及对教育的极力投入是非常突出的方面。

陈诚提出湖北省今后的财政设施，“非但要计算‘财’的多少，而且还要注意‘政’的运用”。具体而言最迫切的财政工作有两项。其一是财务行政的刷新。包括公库制度的推行，清理各厅处机关结存，征收机构的统一，以及减少损失与浪费等等。其二是县地方财政的整理。关键是加强县地方财政的力量，使其自身能供给自身的需要，而不必仰给于省[3]69。

在1941年6月由省府审核通过的《新湖北建设计划大纲》中，规定了具体的财政措施：其一，改革赋税制度，实行土地陈报后，改进营业税；其二、整理省公有财产；其三、建立县（乡）财政；其四、健全财务行政及监督组织。

二、财务行政的刷新

战时鄂省整理财政以健全财务机构为首务，主要从三方面着手，即统一征收机构、推行公库制度、加强计政。

其一、统一征收机构。鄂省田赋征收原有各县田赋征收处及钱粮总署，抗战后则改组为经征处，附设于县政府之下，受财政科指挥。在经征处内，设立核算、收款、票照三组，使其职掌分立、互相牵制，不致从中舞弊，同时，将收款组事务归县金库办理，使收款与经征分立，以杜浮收侵挪之弊。至1939年，除赋额较少、征务较简之县份外，有48县成立了经征处（《报告书》，第42页）。

营业税原系分区设局征收，区局辖境少则三四县，多至五六县，不免鞭长莫及、稽征难周。1939年8月，改分区设局为分县设局，到10月份已有宜昌、松滋、枝江、当阳、宜都、巴东、建始、恩施等8县成立县局，至于战区，则责成县政府征收，由行政督察专员监督。自上述各县营业税局成立以后，8至11月，营业税实征数比1938年同时期益收超过四成六以上，足征调整机构，已著成效[3]22，23。

为充分发挥征收效能，加强战时财政基础，省府进而决定自1939年12月起统一征收机构，分期设立各县税务局，将所有省县各税统归税务局征收，原有各种征收机关于税务局成立后分别裁并[4]1。各县所设税务局，直接受财政厅监督指挥，分等规定征收经费[4]22，23。至1941年9月，全省70个县均成立税务局，战地各局兼任局长先后改为专任。

统一征收机构对增加财政收入效果明显。1941年财政厅长赵志垚即指出：“本省税收，自统一征收机构以后，就征起税收的数字而言，可说进步很快，例如二十九年度前后方全年的税收约计八百余万元，几与战前收数相等，这未始不是统一机构的效果。”（湖北省临时参议会第四次大会记录（1941年7月），第35页，湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS1-1-0927-001）。

其二、推行公库制度。实行公库制度，使各机关收入、支出、现金票据等均由公库代管，可使收支统一，保管集中，账目清楚，藉此可以杜绝贪污，澄清吏治[5]1。

湖北省库奉令于1940年1月1日起施行公库法。至1942年3月，已设有省库之区域，计有恩施、宜都、老河口、建始、宣恩、咸丰、利川、来凤、巴东、秭归、兴山、郧县、竹山、保康、五峰、鹤峰、房县、竹谿等县。省各县公库于1941年1月1日起实行。1941年度先就省银行已设分支行的恩施等24县成立县公库，1942年后其他各县相继推设。

其三、加强计政。加强预算和决算是计政的重要方面。按照规定，省县各机关之收入支出，务须依据法定预算范围严格执行，不得于预算外有所收支；如要追加经费，必须经省核准。相关案件交由会计处审查或会核。自1940年9月起至1941年3月止，交由会计处审核经费动支案86件，各项动支案582件，核准登记案1060件。清厘节余存款是加强计政的另一重要内容。据统计，各机关经费节余，1940年9-12月，共缴536000余元。至1941年7月各机关结余多已缴库。

经过整顿，湖北省财政最终确立收、支、存、核四权分立制度。具体而言：收入机构，县乡（镇）各项收入以由各县税务局统一征收为原则；支出机构，各县支出须由县长依据核定预算签发支付命令，乡镇支出，则由乡（镇）长依据核定预算及乡（镇）民代表会之决议，核定支付；存款机构，在县为县库，在乡则为财产保管委员会或县银行之分机构；审核机构，除依照审计制度办理外，县之收支应使之分报财政厅及县参议会，乡镇收支应报县政府转报财政厅，同时分报乡镇民代表会。

三、税赋的整理

税赋的整理主要包括三方面，即田赋、营业税和屠宰税。

首先是整理田赋。“就战时湖北而言，很难创办新税，只有整理旧税为切实可行之举，而旧税以田赋为主，自以整理田赋为当务之急。整理田赋之惟一捷径，便是实行土地陈报”[6]1。

事实上，早在1934年1月，国民政府即提出实行土地陈报。1936年，湖北即曾择咸宁、蒲圻、鄂城、安陆、孝感、黄陂六县开办土地陈报，至1939年这六县的土地陈报办理完竣（《报告书》，第43页）。1941年9月，省府会议通过“湖北省办理土地陈报实施纲要”，规定分批继续进行土地陈报。截至1943年月底止，完成土地陈报的有咸丰、来凤、宣恩、恩施、建始、利川、巴东、五峰、鹤峰、郧县、谷城、长阳、秭归、兴山、襄阳、光化、郧西、竹谿、均县等十九县。房县、竹山、保康、南漳、宜城等五县，将至完成阶段。松滋、公安、石首等三县，则因受战事影响，尚未举办[2]318～320。

土地陈报对于增加田赋收入卓有成效。至1943年已办理土地陈报的十九县田赋承粮面积为11862688亩，计共增溢承粮面积为6441818亩（原承粮面积为5420870亩）。承粮面积的增溢导致赋额的大幅增加。咸丰、来凤、宣恩、恩施、五峰、鹤峰、均县、秭归、长阳、兴山、郧县、光化、竹谿等十三县，陈报前的赋额是159609760元，陈报后是362890728元，计共增溢203280968元。尽管总体赋额增加，但每亩税率却大为减少。咸丰县陈报前每亩平均税率为1﹒07元，陈报后为0﹒43元，计减0﹒64元；宣恩县陈报前每亩平均税率为1﹒03元，陈报后为0﹒46元，计减0﹒57元。其他县份每亩税率在陈报前后均有所减少[2]318～320。

其次是整理营业税。抗战以后，因城市人口疏散，以往偏僻乡镇成为商民迁徒之区，人口既增营业自旺，对营业税的整理也变得十分重要。

1941年6月，省府“以本省营业税率，原较其他各省为低，自抗战军兴，商人利用商品供不应求，高抬物价”，决定酌将税率增加，改定课税标准：以资本额为课税标准的，税率由原来的15‰增至20‰，以营业总收入额为课税标准的，其税率分10‰、15‰、23‰三等。该标准自1941年7月份起实行（《鄂营业税税率酌增 省府通令各专署自七月份起实行》，《新湖北日报》1941年6月13日第二版）。经过整顿，营业税的增收较有起色。以松滋县为例，1939年度该县从营业税局整顿入手，四个月即盈收税捐1万元，1940年又盈收20万元，1941年1至11月营业税收入171900余元，除原比额31231元，盈收140700元（向经武，《松滋税收整理概况》，《新湖北日报》1942年1月7日第四版）。

其三是整理屠宰税。在抗战期间，屠宰税税率屡次提高。1939年12月，猪每头增正税0.8元（含原有0.4 元），共为 1.2 元；羊税每头增正税 0.3 元（含原有 0.3 元），共为 0.6 元；牛税每头增正税 1.2 元（含原有1.2），共为 2.4元（湖北省财政工作报告书（1939年8月至12月），湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS19-1-342-1）。1941年 4月，屠宰税正附税合并，税率又有所提升，其中宰猪一头征税3元，宰羊一头征税2.2元，宰牛一头征税15元（《湖北省各县屠宰税征收规则》，《新湖北日报》1941年4月14日第一版）。1941年 6又有增加，计猪每头征税 6元，羊 2.4元，牛30元，全省年征761770元。自1942年8月1日起，猪每头改征为18元，羊5.4，牛50元，全省年征22853124元，计增收15235416元（湖北省政府编印，《湖北省政府施政报告》（1942年4月起至10月止），第23页）。之所以屡次提高屠宰税率，省府认为：“食肉者多系中上之户，兹不加重贫民负担。”（《报告书》（1939年8月至12月））。

随着税赋收入数额的增加，其在省财政收入中的地位也有所提升。在1939年度概算中，岁入仍以债款收入为最巨，次为中央补助费，赋税收入居第三位。在1至10月份实际收入中，各项收入所占位次未变。而在1940年度实际岁入中，税课收入已上升至第二位，仅次于中央补助款收入，债款收入退居第四位。1941年度，全年实收数，税课收入14607708元，居第二位，仅次于补助及协助收入26206731元，长期赊借收入则降至 2611328元，居第六位（湖北省临时参议会第二届第二次大会记录（1942年8月），第56页，湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS1-1-0930-001）。税课收入数量的增加以及在财政收入中地位的提升，显示了抗战时期鄂省谋求财政“自给自足”的努力与成效。

四、财政支出的分配

前文指出，陈诚在检讨既往鄂省财政时，指责其“只知机关经费的支出，而不知事业经费的支出”。陈诚任省府主席后，则尽力减少政费，而维持并增加各项事业费与教育经费。他提出：“凡是应该用的钱，再多也要用；凡是不应该用的钱，一个也要省。”[7]108

首先是缩减政费。自1937年9月至1939年8月份，湖北先后四次财政紧缩。1937年9月湖北制定非常时期财政实施办法，规定省县财政支出各费按战前编写的1937年度预算八折支给，自1938年1月份起，湖北省各机关经费除特殊情况外均按七折支给，各机关每月经费由原预算案的1918371元，折减为1455310元。11月份，再次实行紧缩，裁撤、归并一些并不紧要的机关，减少不能执行职务或事务较少机关的经费，尽量缩减各机关临时费及与国防无关之建设事业费，省政府各厅处经费至少缩减一成以上，减少职员俸给等级差别、以平均待遇中求经费之减缩，省党部高等法院暨各区行政督察专员公署经费同样至少缩减一成以上。通过这些措施，各机关每月经费由1455310再次下降到999341元，经过两次减缩，各机关每月实支经费计缩减了455900余元。1939年8月，进行第四次财政紧缩。每月总支出由1977000余元紧缩为1588000余元，减支39万元，全年共减460余万元（《报告书》（1939年8月起至12月止））。

1940年9月陈诚回省主政后，更大力裁并骈枝机构，以减少财政开支，提高行政效率。在省的方面，如非常时期地方行政人员研究会、建教合作委员会、战区学校员生登记处、教育检定委员会、施巴警备司令部、军官教育队、保安团指挥部等，或归并或取消，所有业务分别由主管厅处负责办理。在县的方面，如防空监视队、教育产款清理委员会、国民兵团经理委员会、空袭紧急救济办事处、夏令卫生委员会、义教社教推进委员会、教育设计委员会、教育稽核委员会、农村推广处、合作促进会等，均予裁撤，所有业务，分别由各主管科办理（湖北省政府编印，《湖北省政府施政报告》（1940年9月起至1941年3月止），第2-3页）。此后，在 1942年8月、1942年12月、1943年1月，又先后进行了三次机构调整，调整的范围依次是：社会行政机构；全省省、县各级机构；各行政督察专员兼保安司令组织。经过四次调整之后，在省的方面，仅存民政、财政、建设、教育四厅和秘书、社会、警务、会计等四处；在县的方面，仅存民政、财政、建设、教育、警保五科和秘书、会计两室。另外就是直属中央机构。经过调整，不仅精简了省、县机构，更节省了财政经费[2]281～283。仅第一次机构裁并，即裁并经费一百三十多万。

在厉行减政的同时，省府对于各项事业与教育经费则尽力维持，并设法增加。1941年1月更提出，“凡属是建设本省，复兴民族的业务，都按照事业的需要，酌量增加，不受财力的限制”（湖北省临时参议会第三次大会记录（1941年1月），湖北省档案馆藏档案，卷宗号LS1-1-0926-001）。事实上，几年中省财政支出的明显倾向是债务支出、公安支出地位逐渐降低，而教育文化事业以及经济建设支出的地位逐渐增强。

在1937、1938年度，公安及保安费支出皆占第一位，建设费占第二位，债务费占第三位，教育文化费占第四位。1940年度岁出实数，计教育及文化费455万余元，占第一位；保安费369万余元，占第二位；债务费350万余元，占第三位；行政费167万余元，占第四位；经济及建设费101万余元，占第六位。1941年度实际岁出，教育及文化费1275万余元，居第一位，保安费1250万余元，居第二位，债务费约627万元，居第三位，行政费340万余元，居第四位，经济及建设费315万余元，居第五位，。1942年度实际支出，保安费约1670万元，居第一位，教育及文化费1450万余元，居第二位，经济及建设费约1067万元，居第三位，债务费降至159万余元，居第八位。这一年，教育文化与经济建设支出总额已远远超出保安支出。1943年度实支数，教育及文化费2128万余元，居第一位，分配县市国税支出2121万余元，居第二位，其他支出约204元，居第三位，保警支出约1754万元，居第四位，经济及建设支出约1364万元，居第五位，债务支出减至122万元，居第九位。

由此可见，抗战时期，省财政对于债务的整理卓有成效，教育及文化一直是省财政支出的重心所在，其地位甚至超过公安费。事实上，教育文化费不仅在省财政中的位次高居不下，其所占比重也相当高。从1939 年至 1943 年，其比重分别为 11.1%、20.4%、20.3%、19.3%、17.9%。

教育文化费在总支出的突出地位和比重，反映了战时省财政对“事业进展”的关注。这可与战前省财政支出状况作一对比。

在1933—1936年间省财政的实际支出中，债务费始终高居第一位，几年中分别为832万余元、521万余元、523万余元、521万余元，分别占当年财政总支出的36%强、21%强、24%强、21%强。其次是经济建设费，分别为244万余元、514万余元、358万余元、564万余元，除1933年居第三位，其余各年均居第二位。教育文化费的实支数及所占位次分别为273万余元，第三位；257万余元，第六位；209万余元，第五位；241万余元，第六位。公安费实支数及所占位次分别为231余万元，第五位；262余万元，第四位；247余万元，第三位；269余万元，第五位（贾士毅，《湖北财政史略》，1937年（出版地不详），第84，85页）。

在抗战前的湖北省财政支出中，债务支出始终高居首位，在社会建设事业中，教育文化事业并没有受到重视，经济建设摆在更突出的位置。事实上，从1933年至1936年不仅教育文化费所占位次靠后，其比重也偏低，分别为11.8%、10.8%、9.7%、10.1%。

两相比较，抗战时期湖北财政支出特点是：其一、债务的整理卓有成效；其二、对于教育文化事业投入了最多的财力。

教育文化费之所以在战时历年鄂省财政中占居突出的地位和比重，乃由于战时湖北实行公费教育制度。所谓公费教育制度，具体而言：对于中等以上学生，除图书、体育、宿费一律免收外，并供给伙食、服装（湖北省政府编印，《湖北计划教育实施概况》，1943年，第16页）。该制度始于 1938年，在整个抗战时期一直延续。

抗战期间的湖北财政，因武汉陷落、富庶县份先后沦为战区，省岁入来源锐减，财政根基动摇。一方面要坚持抗战，另一方面要维系生存与发展，省国民政府当局不得不对财政进行切实整顿，刷新政务，整理税赋，增加收入。同时，在支出方面，厉行减政方针，减少政费，清理债务，而尽力维持并增加事业费。就财政本身而言，抗战时期省财政的整顿是卓有成效的。首先，财政制度的建设，包括征收机构的统一、四权分立制度的实行、公库的设立、会计制度的推行等，结束了继往省财政机构混乱、弊端百出的局面，使得征收统一、计政推行，在湖北财政史上的确是一重大的进展。其次，财政收入显著增加。战后湖北的赋税收入，即使富庶的34县沦为战区，在所剩地贫民瘠的非战区36县，也能达到战前的水平，足见财政整顿的成效。尤其是田赋的整理，实行土地陈报，不仅使田赋赋额大幅增加，更降低了赋税率。第三，摆脱债务负担。战前省财政支出中，债务的还本付息一直高居首位，在战后，则可十分清晰地看到债务负担逐渐减轻的趋势，1942、1943年省财政支出中，债务支出分别降到第八、九位。经过经年清理，债务的沉重枷锁已经松懈。就抗战与建设而言，省财政在相当程度上维系了省府的抗战、生存和建设。正如陈诚所总结，“在军事方面，宜昌以西，敌人未得寸进，拱卫陪都的责任，差不多可以交代下去；在政治方面，湖北省政府在地瘠民贫的条件之下，军民生活大致尚称安定”。其间，对于财政的运筹至关重要。抗战期间省府行政开支几次缩减，陈诚亲自主政时大刀阔斧裁并机构，节省了大量经费，减轻了财政负担。也正因如此，艰窘的战时财政才能持续担负省府的日常运转，进而开展力所能及的社会建设。在战时建设中，省府将教育文化置于首位，战时省财政所勉力支撑与维系的事业重心在于教育文化，教育文化费在战时省财政支出中一直居于高位。在艰苦的抗战时期，这实属难能可贵。相较于战前省府更重视经济建设而忽视教育文化，战时省府更重视教育文化。战前、战时教育文化费、经济建设费在各年财政中地位的对比十分清晰地说明了这一点。其原因所在，一方面是由于省府主席陈诚对于教育的认识和重视，另一方面，在战争环境中，不易遭受战争损害及摧毁而具有持久效力的建设莫过于教育文化。

[1]武汉地方志编纂委员会.武汉抗战史料[M].武汉：武汉出版社，2007.

[2]何智霖.陈诚先生回忆录——抗日战争：上[M].台北：国史馆，2004.

[3]陈诚.陈主席政治言论选辑[M].武汉：湖北省政府秘书处，1940.

[4]徐山耕.湖北省三年来税务机构之改革[J].湖北财政通讯，1941，（七八期合订本）.

[5]赵志垚.一年来之湖北财政[J].湖北财政通讯，1940，（9）.

[6]赵志垚.如何解决当前之湖北财政问题[J].湖北财政通讯，1940，（3）.

[7]陈诚.陈辞修先生讲述湖北省计划教育言论选辑[M].湖北省政府，1942.

K29

A

1001-4799（2011）04-0055-05

2011-02-20

湖北省社会科学基金资助项目：[2009]036

江满情（1974-），女，湖北黄冈人，华中师范大学历史文化学院副教授，历史学博士，主要从事中国近现代经济史研究。

邓建华］