陈思瑶

(山西大学政治与公共管理学院,山西太原 030006)

我国非政府组织参与公共危机管理问题研究

陈思瑶

(山西大学政治与公共管理学院,山西太原 030006)

我国公共危机事件频发并呈现复杂化和多样化的特点使得政府难以独自应对公共危机,因此,非政府组织开始进入公众的视野,非政府组织因其政策倡导功能、公共服务功能和社会治理功能有利于应对公共危机。但是,当前我国的非政府组织参与公共危机的管理还存在不足因素,受到我国现行政府制度的制约;自身发展的不足和组织性质模糊的影响,因此,应完善非政府组织参与公共危机管理的各项举措。

非政府组织;公共危机;公共危机管理

非政府组织是一种与政府并存的社会组织,其扎根于社会需求,服务于公众,这种自身特性使非政府组织在参与公共危机管理时更具有人性。在公共危机治理结构转变中,非政府组织应该被纳入为公共危机管理主体之一,成为公共危机管理机制的重要力量。

一、非政府组织的涵义

在公共危机管理结构的创新中,建立多元合作主体模式是公共危机管理模式转变的突出特点,除了政府之外,非政府组织凭借其具有的独特功能与特点以及多元化的组织形式,成为公共危机管理的重要主体之一。

1.“非政府组织”的界定

“非政府组织”依据不同的侧重点和标准被冠以不同的名称,如“非营利组织”、“第三部门”及“公民社会”等,实际上都为“非政府组织”的代名词。“非政府组织”(Non-G overnment Organization)最初是指在联合国框架内得到承认的超越了国家层面,在国际事务中发挥中立作用的国际性组织,例如国际红十字会、救助儿童会等。20世纪60年代之后,这一概念范围得到扩展,泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织,因此,这里的非政府组织是指除政府以外的其他社会组织,但由于约定俗成,企业等营利性社会组织、家庭等亲缘性社会组织、政党、教会等政治性和宗教性社会组织并不包含其中。

2.非政府组织的特点

(1)志愿性。非政府组织的成员包括民间组织志愿者和自发、零星的志愿者队伍,一般的志愿者没有工资,只有一些生活、工作补贴,非政府组织的志愿者多来自社会各界。

(2)非政府性。非政府组织产生并存在于政府和市场相对的社会领域,扎根于社会需求,服务于公益的目标,以民间形式出现,更加贴合社会多样化的个性需求。

(3)非营利性。非政府组织不以营利为目的,其主要从事公益事业,非政府组织的经费主要靠社会的捐赠,且所获得的捐赠不能用于组织所有者和管理者分配。

3.非政府组织参与公共危机管理的功能优势

(1)政策倡导功能。由于非政府组织不以营利为目的,比起市场化的商业经营,其社会化福利服务在管理上更具有人性,对受助者的需要反应更积极,同时,由于其存在着不断满足社会需求的动力机制,经常起到一种创新的作用,所以比起政府部门更具有灵活性和创新性。

(2)公共服务功能。非政府组织在社会福利、社区服务等领域里的广泛介入,使公民参与的需要得到了极大满足,这些组织所提供的包括心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量、环境保护等全方位的社区服务和社区救助,使社会问题在一定程度上得到了缓解。非政府组织通过提供社会性福利服务,促进了社会性伦理的完善,使社会整合的程度得到提高。

(3)社会治理功能。非政府组织一方面倡导社会改革,通过公共教育、公民参与等为社会中处于最不利地位的阶层争取权利和表达利益,增加社会凝聚力,减弱了由于社会变化与压力使公众产生的不安心理,增进了公民与政府的联系,推动了公众对社会事务的参与,平衡和调整了公共价值观念;另一方面,非政府组织通过有组织的慈善活动和专业行为来缓和社会矛盾,缓解社会冲突,在涉及到政府政策和相关项目实施中发挥着沟通社会和参与决策的作用。

二、我国公共危机管理及非政府组织参与不足的原因

从2003年的“非典”开始,非政府组织受到公众广泛关注,到2008年的汶川大地震,非政府组织的优势功能的发挥使传统的政府独自管理公共危机的模式发生转变,但由于国情限制,当前非政府组织参与公共危机管理尚有不足。

1.公共危机的含义及特点

(1)公共危机的含义。由于内部或外部的高度不确定的变化因素,对社会公共利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态,能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机。

(2)公共危机的特点。第一,公共性。公共危机是一种涉及公共利益和安全的危害性事件,即使是带有一定的区域性,也会因为迅速的传播而引起公众的关注,成为关注的焦点。第二,紧急性。公共危机是一种对社会系统的基本价值和行为结构产生的严重威胁,并且在时间压力和不确定性很强的情况下,必须对其作出快速反应的事件。第三,突发性。公共危机事件一般是在政府机构和广大民众毫无准备的情况下瞬间发生,给社会和公众带来极大地惊恐和混乱。公共危机事件以何种方式爆发,以及爆发的程度都是人们始料未及难以准确把握的。

2.公共危机管理的含义

公共危机管理指的是为了避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为,提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。一般而言,危机管理需要面对三个事实要素:第一,事件的发生、发展具有突发性和破坏性;第二,可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限;第三,事态发展的后果很难预料。因此,危机管理是一种特殊类型的管理,要求在相当有限的时间里作出重要决策和反应。

3.目前我国非政府组织参与不足的原因

(1)现行政府制度的制约。我国实行非政府组织的审批注册制度,规定非政府组织必须由业务主管单位为其行为负责,才能获得合法的行动资格,这就导致我国存在大量找不到业务主管单位的“非法”非政府组织,很显然,这样的非政府组织就被排除在合法募捐的体系之外,也就大大限制了非政府组织的行动能力。与此同时并非所有注册的组织都有募款的资格,募款资格还需要政府部门特殊批准。民政部于2008年4月公布实施了《救灾捐赠管理办法》中规定:在发生自然灾害时,救灾募捐主体开展募捐活动,以及自然人、法人或者其他组织有救灾捐赠受赠人财产,用于支援灾区、帮助灾民的适用本办法,由此可见,我国现行的法律法规将大量的非注册组织、其他类型基金会和不具有救灾宗旨的公募基金会排除在募款之外。

(2)非政府组织自身发展不足。目前,我国非政府组织的发展规模有限,并且非政府组织的类型多样化,专项发展不足,非政府组织自身的管理尚不成熟,缺少规范化和制度化操作,这些因素都直接影响了非政府组织发挥“减压阀”的效果,而且受到非政府组织自身的发展限制,也使很多专业性较强的,例如化工、采矿等领域很少有专门的、针对性强的非政府组织参与。我国非政府组织参与公共危机管理的范围非常有限,大都集中于我国近几年所发生的重大自然灾害和公共卫生事件的筹集资金和捐款捐物方面,而在参与一线救援的实际操作中很少看到非政府组织的身影。

(3)非政府组织的性质模糊。我国法定的非政府组织多数是官办形式,这些官办组织虽然在形式上是独立的法人,但其依附于政府机关,是政府的一种延伸形式,而这与国际上界定的非政府组织的特征(民间性、自治性)并不相符合,因此,我国官办型组织,并不是真正意义上的非政府组织,而真正意义上的非政府组织——“草根”组织,却处于未能得到政府法定认可的“非法”状态。政府采取财政拨款的方式对非政府组织予以支持,也容易导致非政府组织对政府组织的过度依赖,而影响其自身的独立性,同时这种官办性导致我国非政府组织发展的不平衡性,在实际运行过程中不利于非政府组织绩效的提高和发展。

三、完善非政府组织参与公共危机管理的建议

随着公共危机事件的破坏性不断加强政府独自应对公共危机的管理模式已经无法满足当前需求,因此,现代公共危机管理的模式应是由政府“独治”向多元主体“共担”转变,如何使非政府组织参与到公共危机管理中是模式转变的必经之路。

1.建立政府与非政府组织的合作机制

我国政府与非政府组织的关系是不对等的,政府占据绝对优势,因此,非政府组织想发挥管理能力,必须有政府的支持和鼓励。

(1)明确非政府组织的合法地位。政府对非政府组织的支持最为重要的一点是在法律上承认非政府组织的合法地位。2007年8月30日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,这部法律对我国突发事件应对中的社会参与机制作出了相应的法律规定,体现出由政府和非政府组织共同预防与处置突发事件的治理理念,社会主体的广泛参与几乎涵盖了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的全过程。

(2)发挥非政府组织的协调能力。非政府组织的亲和优势、信任优势和弹性优势源于非政府组织所具有的民间性、公益性和非营利性的特征。非政府组织产生并存在于社会中,以为公众提供服务为目标,因此,政府应主动建立与非政府组织的合作机制,利用非政府组织贴近社会和公众这一特点可以控制危机和加强反危机的协调工作,也可以防止信息的误传和谣言,即使在危机发生后,也能帮助政府与民众沟通,起到稳定民心的作用。

2.提高自身水平,发挥优势功能

在2008年的汶川大地震中,公民危机意识不高,自救与互救能力不强凸显出来,因此,对非政府组织应急知识教育、自救与互救能力培训、联合演练和演习就显得尤为重要,据报道,我国两大民间救援队“蓝天”和“绿野”将与中国红十字总会等组织合作,成立更为专业的救援组织,民政部将对民间救援队给予一定的支持,民间救援队伍有望更加正规和专业。非政府组织在危机的预警、预防、处理与恢复重建等不同阶段都发挥功能优势,非政府组织与社会联系紧密并能及时发现公共问题。因而,它可以通过社会机制来解决问题,达到预防效果;在危机的应对过程中,非政府组织凭借其亲和优势,能够组织应对危机所需资源,并提供更为人性的多样化公共服务。同样,在危机的恢复与重建阶段,非政府组织凭借其沟通能力和信息的搜集能力,对恢复重建中的资源利用、产品分配以及公众建议等进行监督和反馈。

3.赢得公众认可,奠定参与基础

非政府组织虽然产生于政府和市场之外的社会领域,由社会公众所组成,具有社会性,但由于非政府组织在我国的特殊性和其未能得到法律承认的尴尬处境,使得非政府组织很难广泛为公众所接受,因此,建立公众基础也是非政府组织参与公共危机管理的渠道之一。

非政府组织可以利用“从群众中来,到群众中去”的身份为公众与政府建立对话的途径,尤其在处理重大危机事件时,公众难免会对政府行为产生质疑,非政府组织因其特殊的地位而获得社会的支持和信任,也成为公众参与和利益表达的一条途径,是公民自治精神的集中体现,也是一种对政府行为进行外部监督的途径,因此,在公共危机管理中非政府组织更容易获取社会的支持和信任。

[1]王冬芳.非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道[M].北京:中国社会出版社,2009.

[2]王茂涛.政府危机管理[M].合肥:合肥工业大学出版社,2005.

[3]陈秀峰.公共危机治理中的非政府组织参与[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008,(4).

Study on the Participation of Non-governmental Organizations in Public Crisis Management in China

CHEN Siyao
(College of Politics and Public Administration,Shanxi University,Taiyuan,Shanxi 030006,China)

The complex and diverse nature of China’s frequently occurred public crisis events makes it difficult for the government alone to deal with.Therefore,non-governmental organizations began to enter the public view,because of their policy advocacy functions,public services and social management functions will help deal with public crises.However,there are insufficient factors in their current management of public crisis,which are subject to the constraintsof our current system of the government;the deficiency of self-development and the impact of the vague nature of the organization.So,Various management initiatives should be improved for nongovernmental organizations’participation in public crisis management.

non-governmental organizations;public crisis;public crisis management

D630.8

A

1008-469X(2011)04-0104-03

2011-04-30

陈思瑶(1987-),女,山西大同人,山西大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生,主要从事行政管理研究。