柏 雪，张 莹，王俊华

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

医疗救助制度着眼于最困难群体的基本医疗保障，关系困难群体最直接、最现实的利益问题，已然成为城乡困难群体的最后一道生命保障线。但是医疗救助制度多在各级医院分散推行，困难群体到大医院看病不方便，且报销手续繁杂，就医时易感到身份上受歧视，这在很大程度上制约了困难群体的就医需求，影响着困难群体的健康水平。笔者以徐州市爱心医院集中资源服务型模式为典型，研究其服务模式特色及推广意义，为更好地实施医疗救助制度,有效缓解困难人群的医疗问题，满足困难群体的医疗需求，实现困难群众平等、平和、平稳地获得医疗救助提供对策与建议。

1 徐州市爱心医院建立的背景及其特色

随着我国城市化进程加快和经济体制改革，经济收入两极分化严重，部分失地农民、下岗职工和贫困人口成为医疗保险制度的边缘群体，他们收入的重要来源甚至是惟一来源的最低生活保障津贴只能解决吃饭问题，一旦生病就陷入困境，他们的基本医疗得不到保障。同时，我国由民政局、社保局、卫生局、红十字会、慈善总会等众多部门构成的医疗救助制度，在一定程度上形成医疗救助资源不平等配置的局面，造成困难群体不能平等获得医疗救助的现状。

此外，社会上普遍存在困难群体就医受歧视的现象，主要表现在：许多医院不能采取即时报销，很多困难群体因交不起药费、住院费用而深陷窘迫甚至放弃治疗；困难群体就医时自身有一种自卑感，由于身份以及经济原因，得不到优质、平等的医疗服务；报销时还需拿着发票以及身份证明等到处奔波，异地报销更是难上加难，救助身份尤为明显，无形当中有更大的心理负担和压力。由此可见，关注困难群体如何获得平等的医疗救助，实现有尊严地获得医疗救助是关系到困难群体民生的问题。在徐州市政府部门的关心重视下，徐州市政府部门采取集中资源服务型模式，建立了徐州市爱心医院，意在解决徐州市市区两万多名困难群体的就医问题，使困难群体有尊严地获得医疗救助。2005年5月，徐州市爱心医院正式成立，徐州市民政局下属科级全额拨款事业单位，也是徐州市市区医疗救助对象的定点医疗机构及带有医疗救助性质的公益性非盈利医院。徐州市爱心医院的特色集中表现在以下方面：

1.1 集中资源服务型模式

集中了民政局、社保局、卫生局、红十字会、慈善总会等多部门医疗救助资源对困难群体实施医疗救助，有效地改善了困难群体看病难、看病贵的问题。同时，徐州市爱心医院集中利用资源以便对上对下的管理，资金预算尽可能的精、细，节省了资源。作为民政部门的下属部门还可以掌握低保信息管理系统，获取最及时最新的困难群体数据，便于统筹规划。

1.2 实现让困难群体有尊严地获得医疗救助

爱心医院尊重病人平等就医的权利，保障了困难群体健康权和基本生存权，困难群体在爱心医院就医无心理障碍，不存在身份上的歧视；这一群体还可以求助于院长，在爱心医院感受到被关爱，他们有尊严地平等地获得了医疗救助。

1.3 江苏省首家全额拨款、非盈利性医院

主要解决困难群体的医疗问题，主城区的困难群体可以在爱心医院享受集免费（挂号费等八项项目）、成本价（药品、检查费用等）、即时报销、免费拿药等一系列的优惠政策，确保救助对象享受无盈利的医疗救助，使这些属于医保体系之外的困难群体切实享受到医疗救助的优惠。

1.4 以政府财政为主体的多渠道筹资方式

徐州市爱心医院专项救助资金采取多方筹集的方式，以政府为主导，建立了解决困难群体医疗保障的资金体系，除了政府每年进行财政拨款，还有慈善会、总工会的资金以及一定比例的福利彩票公益金等，引起了社会对困难群体医疗保障的关注。

1.5 严格的收支两条线管理模式

所有人员均纳入事业编制，纳入财政预算, 彻底断绝了医务人员工作与经济利益的联系，使医护人员的个人收入与医院效益完全“脱钩”，有效地避免了大处方、大检查现象，保证了医院的公益性。

2 实施徐州市爱心医院集中资源服务型模式的意义

2.1 爱心医院的建立有利于提高医疗卫生服务的公平性、可及性

首先，徐州市爱心医院集中资源服务型模式救助对象主要侧重于贫困、低收入和低保等人群,采取免挂号费、以成本价收取检查费用和药费等一系列优惠措施,为患者提供廉价优质的医疗服务,通过非常规的行政手段来解决低收入群体的医疗问题，从而提高了医疗卫生服务的公平性和可及性。其次，爱心医院集中资源服务型模式体现的是平等，困难群体在爱心医院就医无身份歧视，感受到了被关爱，得到了平等、平和、平稳的医疗救助。

2.2 爱心医院的建立有利于化解社会矛盾和问题，维护社会的公正和稳定，构建社会主义和谐社会

在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统。其中包括医疗救助系统，而徐州市爱心医院的集中资源服务型模式将医保体系边缘之外的困难群体纳入到救助对象中，集中资源解决困难群体的看病问题，减少因病致贫、因病返贫，起到了维护社会公正和稳定的作用，有利于构建和谐社会。

2.3 爱心医院的建立充实了医疗救助制度，有利于保证基本医疗保险制度的正常运行

在贫困人群的健康需求越来越迫切、现行医疗保障体系目前及未来相当长的一段时期内无法覆盖整个贫困人群的情况下，医疗救助制度的构建就显得格外重要。徐州市爱心医院集中资源服务模式既是多层次医疗保障体系的有机组成部分，又是社会救助体系中的重要部分。它实现了政府对医疗救助方的完全责任，填补了目前医疗保障制度的空白，满足了贫困人群的基本医疗保障需求，起着“兜底”的作用，成为了医疗保障最后一道防线，是多层次医疗保障体系不可或缺的组成部分。

2.4 爱心医院服务模式为公立医院运行机制改革提供了重要的参考与借鉴

“我国公立医院的基本性质是具有公益性的卫生事业单位，但在市场经济的大潮下,不少医院以追求经济效益为主要目的，忽略了自身的公益性。医疗体制改革的突破口是让更多人病有所医, 工作重点就包括对弱势人群的医疗救助”[1]。爱心医院自建立以来一直积极贯彻国家政策方针，主动实施了一系列体现医院公益性的政策措施，实行严格的收支两条线，财政负责先期投入，人员纳入财政预算，医院只收取药品、检查等成本费用，医院不盈利，实现自我运转，取得了良好的社会效益。徐州市爱心医院服务模式是一种回归，它用一种直截了当的行政手段确立了医疗服务的公益性，是一个公立医院改革值得探索的方向。

3 徐州市爱心医院集中资源服务型模式实施中存在的问题

3.1 爱心医院的服务项目、服务范围不能完全满足困难群体的医疗需求

徐州市爱心医院为困难群体只提供常见病、多发病门诊医疗服务，这是爱心医院发展的一个瓶颈，且科室有限，接受调查的居民多反映“场地有限、设施、配备、药的品种供应不足”等问题。困难群体这一群体有很大的医疗卫生服务需求，爱心医院对一些重病、大病患者救助比例还不够高。有相当一部分患者到爱心医院就诊时病情已达到住院标准，但是爱心医院的门诊往往处理不了，但因为其他医院缺乏与爱心医院一样的优惠政策，这些患者大都不愿选择到其他医院住院仍坚持在爱心医院的门诊治疗，这样就无形当中增加了医疗风险。由此可见，爱心医院作为徐州主城区医疗救助的定点医院，医疗卫生服务的供给不能满足困难群体的需求。

3.2 爱心医院的服务半径过大，设置的医疗救助点太少

困难群体存在就医不方便现象，一定程度上影响了医疗救助的可及性。徐州市爱心医院负责徐州市主城区五个区的未纳入医疗保障体系中的两万多名困难群体，而有相当一部分群众到爱心医院路途远并不方便，由此造成一些群众小病能忍则忍，能扛则扛，就医的不方便影响了这部分群众的健康水平。而且徐州市爱心医院的覆盖范围只局限在主城区，徐州市下辖的县、市的困难群体很难享受到主城区困难群体的便利与实惠，影响了医疗救助的可及性。

3.3 爱心医院的专项资金筹集缺乏制度性保障，不利于爱心医院的可持续发展

目前, 各慈善医院的资金来源多从财政、社会捐助和医院自筹等几方面协同解决, 缺乏筹资的稳定性, 没有制度层面的保障[2]。徐州市爱心医院救助资金来源于多种渠道，除了财政拨款、民政局的支持以及福彩一定比例的固定资金以外，有的筹资数额并不固定，如慈善总会每年的捐赠数额就是不定的。随着医疗保障事业的发展以及困难群体不断增长的医疗卫生需求，更需要救助专项资金的制度化保障，需要固化的模式、制度化的规定保障资金的可持续性。

4 完善徐州市爱心医院集中资源型服务模式的思考与建议

徐州市爱心医院集中资源型服务模式有效地实现了让困难群体有尊严地获得医疗救助，对医疗救助制度的有效实施是一个补充，这一模式必须得到高度重视。同时也需进一步弥补不足，加大医疗救助力度，完善救助机制，整合社会资源，创新救助方式，提高救助水平，让困难群体就医更“方便”、负担更“降低”、救助更“快捷”。主要应着力从以下几个方面进行探索和完善：

4.1 合理规划，增设救助网点，构建爱心医院医疗服务网络，方便困难群体就医

本着方便困难群体看病的原则，医疗救助管理部门应作出合理规划，在一些离现有救助定点医院比较远的地区增设医疗救助网点，满足困难群体的医疗卫生服务需求，让目前就医不方便的困难群体切实享受到医疗救助的实惠。

4.2 建立稳定的医疗救助基金筹资渠道，并形成合理的自然增长机制

医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障，政府加大投入和多方筹资的经费保证是持续发展爱心医院集中资源服务型模式的核心。扩大资金的总量，并将此项建议纳入地方性法规，以此来保证徐州市爱心医院的可持续发展。还可以通过税收政策来支持医疗救助，如利用民营医院经营所缴纳的税收来支持医疗救助事业或是通过减税或是免税的方式鼓励个人、企事业单位等对医疗救助进行捐赠；还可以借鉴西方国家医疗救助采取的工薪税形式，将社会保险工薪税收入进入专门的信托基金账户，通过信托基金形式实行(专款专用)，借助法律手段强制筹资, 使企业和个人（尤其是高收入者）应承担的义务通过法律的形式固定下来[3]。资金总量扩大还可以增加徐州市爱心医院服务项目，如：健康管理、健康教育、体检等，这样更有利于改善困难群体的健康状况。同时要对其他的筹资渠道强化制度性的保证，确保资金的可持续性。

4.3 政府加大投入，整合爱心医院发展资源与路径，集门诊与住院于一体，满足困难群体的就医需要

医疗救助承载的“底线公平”，不仅是要实现困难群体最低水平的医疗保障，更要体现政府肩负的主导责任，因此政府要加大投入。整合爱心医院发展资源可以考虑以下路径：其一，将徐州市爱心医院与徐州市民政医院整合资源，形成门诊与住院于一体，统一报销比例，满足困难群体的就医需求；其二，使爱心医院与三级医院形成转诊制度，采用“直补”的方式和数字化医疗“特别卡”，“直补”的医疗救助对象入三级医院治疗，只要到医院“直补”窗口提交低保、优抚或民政部门开具的有关救助证明、户口本、身份证，就可办理“特别卡”和入院治疗的相关手续，出院时在“直补”窗口以“特别卡”直接进行费用结算，以此来方便困难群体，使拿不出钱治病的困难群体可以先入院治疗，通过这些方式满足困难群体的就医需求。

4.4 充分调动社会力量的支持，开拓企业、慈善机构的捐赠

医疗救助是一项系统工程，要依靠全社会的力量，结合社团组织救助等各种帮扶的整体作用，整合资源，发挥最大效益。同时医疗救助不应仅仅停留在解决一些参保缴费问题，而应对社会低收入群体给予全方位的医疗救助与扶持。对于社会低收入群体来说，仅解决他们的参保问题，也很难保证他们能自主支付医疗费用，往往许多低收入困难人员在真正发生大病时即使有医保也无力去医院去治病。因此医疗救助要靠社会，要充分调动社会各方面的力量支持、参与医疗救助。

医疗救助要与慈善组织等社会帮扶和医疗优惠政策相结合。而且由于现在社会上各种不明身份的捐赠团体或个人较多，有的对爱心捐赠抱怀疑态度，有的愿意捐款却不知捐向何处等，因此还要建立规范化的捐赠制度，开拓企业、慈善机构的捐赠，加大慈善医疗救助的宣传力度，充分利用社会资源，丰富医疗救助的资金来源，也扩大医疗救助的社会影响，增强社会凝聚力。

生命健康对于每个人都具有绝对优先的权力，困难群体和广大群众一样享有健康优先权。因此，应本着“公平”的原则，完善医疗救助制度，不断探索实施医疗救助的有效模式，明晰特困人群救助的途径，尽可能覆盖更多人群，提高医疗救助水平，使医疗救助成为医疗保障体系的稳固“底线”，让每个应救者得救，应助者得助，让困难群体平等、平和、平稳地有尊严地获得医疗救助。

[1]周尚成,何绍斌.惠民医院可持续发展的外部环境分析[J].中国医学伦理学,2010,(6):65-67.

[2]刘晓强,夏宗明,黄作友.解决贫困患者就医问题的实践与展望-江苏省惠民医疗工作再调查报告[J].中国卫生经济,2007,(10):9-11.

[3]姜鲁明,曲江斌.浅谈我国城市贫困人口医疗救助的现状、问题及对策[J].卫生软科学,2008,22(2):138-140.