梁 艳

（河南工程学院 人文社会科学系，河南 郑州 451191）

乡镇政府改革问题论析

梁 艳

（河南工程学院 人文社会科学系，河南 郑州 451191）

乡镇政府无论是在推动农村经济发展方面，还是在维持乡村社会稳定方面，都起到了不容忽视的作用。因此，关注三农问题就必然要关注乡镇政府改革。该文通过对乡镇政府改革的描述与分析，试图检讨既往乡镇改革得失，探索今后乡镇政府出路。

乡镇政府改革；机构；人员；精简

上世纪八十年代中期以来，乡镇政府改革一直是农村改革的重要方面。改革的基本目标是，政府运行与经济社会变迁相适应，精简机构人员，转变政府职能，提高工作效率。现在，二十年改革已成既往，改革效果有喜有忧：在顺乎市场、操作民主等方面有诸多长进；但在化解冲突、自我规制等方面仍有一些不尽人意之处。

一、二十年的改革路径

乡镇改革的内容，可以从三个方面加以考察，即精简程度、效率状况和职能转变。这三个方面是内在联系的，也是有区别的，精简了未必效率提高，效率提高了未必职能转变。本文集中于分析机构精简。机构精简从狭义上来说，就是乡镇政府内部机构的精简；而从广义上来说，则既包括乡镇政府内部机构的精简，也包括乡镇撤并。下面将分别阐述乡镇政府内部机构精简与乡镇撤并这两个方面。

（一）机构精简

确切地说，精简可以分为两个方面，即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看，许多年来不断精简的基本特征是，机构方面的部门数量趋势是减少的，人员却是不断增加的。

从人员来说，精简的成效主要表现在两个方面：第一是精简了一批临时聘用人员，这些人有不少原来是村干部；第二是精简了部分年龄偏大的工作人员，一般是提前离岗或者退休。

考察些年来乡镇改革走过的道路，主要有如下几种表现：第一，改革有所动作，但无法深入。精简有所体现，但是，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。第二，改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。第三，人员有所精简，但财政开支没有减少。机构改革的目标之一是减少财政开支，但是从现在的情况看，这个目标被大打折扣，有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。

（二）乡镇撤并

近几年，中国进行了较大幅度的撤乡并镇。撤乡并镇也是重要的政府体制改革，这场改革现在还在进行中。这个改革承载了人们丰富的预期和沉重的希望，但是，现在的作用主要还是行政区划调整的作用。

1.撤并之利

一是乡镇综合经济实力和财政实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力、人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源；也可以减少管理成本，提高效率。

二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了，从而降低行政成本。当然，从财政供养人员的总量上并没有明显减少，如那些没有实职的乡镇领导依然是政府人员，级别待遇还在。但这只是暂时的，从长远来看，领导干部职数还是减少了。

2.撤并之弊

一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。当然，这也是暂时的，合并之初人员不减是为了追求稳定，从长远来看，人员还是会减少的，相应的财政负担也会减轻的。

二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为那些距离乡镇政府比较远的老百姓办事带来了麻烦。

二、改革中的乡镇政府状况

（一）领导集团变化不大

为了分析的方便，我们把副科级以上乡镇领导人员的集成称为乡镇领导集团。撤消人民公社建立乡镇政府以来，乡镇机构不仅规模上经历了奇迹般的扩张，内部结构也发生了重要变化。但是，比较而言，乡镇领导集团变化不大。

从建立乡镇政府开始，乡镇党委和政府构成乡镇的基本权力架构。上个世纪九十年代初期，乡镇的人大主席团普遍建立，一般由主席、副主席和秘书三个人组成，人大工作机构在形式上也正式化。乡镇人大主席的安排有三种情况，由乡镇党委书记兼任，由乡镇党委副书记兼任，或者专职安排。部分地方的乡镇有政协联络组，但是没有正式机构。上个世纪九十年代中期以来，乡镇领导集团的规模有所缩小。过去，一个党委通常有三个或者四个副职（不包括担任党委副书记的乡镇长），现在，通常是一个或两个；乡镇政府的副职，过去通常五六个甚至更多，现在一般是三四个。另外，有些部门负责人过去也明确是享受乡镇领导待遇的，如企业委员会主任、经济联合社主任等等，现在这些部门或者不复存在，或者规格降低。

（二）部门设置仍在变动中

由于各地实行乡镇机构改革的时间、力度和方案不同，乡镇政府中的机构设置主要有以下三种情况：

首先，基本上沿用了以前的站、所、办公室的设置，部门设置比较细、比较多。这些部门通常包括党政办、财政所、经管站、农业办、计生办、招商办、土地所、林业站、农技站、司法所、统计站、水利站、农机站、文化广播站、民政办、社会保障所、司法调解中心、团委、妇联、武装部、信访办等等。这些部门还不包括设在乡镇，但是不由乡镇直接管理的单位，如派出所、工商所、税务所之类。

其次，对职能相近的部门进行了大规模的合并调整。行政编制部门称为“办公室”，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、小城镇建设办公室等。事业编制部门称为“中心”或者“站”“所”，如农业服务中心、农经统计服务站、计生服务所、文化广播服务中心、财政所、畜牧兽医站。

再次，按行政或者照事业编制的划分，只对其中一个方面进行了合并。有的只对事业单位进行了合并，将所有的事业单位合并为几个中心，行政部门基本没动；有的只对行政单位进行了合并，成立几个“办公室”，事业单位基本没有动。

三、改革中的乡镇政府工作人员

乡镇机构的编制原则由省级机构编制部门制定，县市根据这些原则具体确定各个乡镇的编制、岗位、职数。通常情况下是先有编后有岗。从编制的角度看，乡镇工作人员的身份可以划分为四类，行政编制、事业编制、工勤编制和编制外。基本上，领导集团成员全部都在行政编制内，行政管理方面的“所”或者“办”的主要人员在行政编制内；各个“站”或者“中心”的主要人员一般在事业编制内；司机、食堂人员在工勤编制内；编外人员情况殊异，需要具体分析。从工作人员本身来讲，编制的意义主要有两个方面。第一是与工资有关。如行政编制人员的工资由财政全部负担，并且工资标准略高；事业编制人员工资标准由财政全部负责或者差额拨款、自收自支，财政负责的工资标准略低，差额拨款、自收自支情况下则可高可低。第二是与管理权限有关。行政编制者不论是否属于领导职位，都由县委组织部统一调度安排；事业编制者一般副科级以下人员（不含副科级）由人事部门调配，副科级以上则由县委组织部直接调配；工勤人员由劳动部门调配；编制外人员，则乡镇本身有比较充分的安排权力。

（一）扑朔迷离的岗位关系

从正式文本看，乡镇的机构设置和定岗定员情况很明确也正规，如每一个部门有几个人，有什么职责，都规定得很清楚。但是，真实的运行则不是这样的。这里的情况有两种：一是实际岗位和编制岗位是兼职关系。比如，他的定岗是团委书记，但实际上，他的真正岗位是某个村的支部书记。他作为团委书记的工作仅仅是一个兼职，一年当中可能只有几天在做青年团的工作。即便有些副乡长、副书记，也往往是完全在某项具体工作上。二是实际岗位和编制岗位完全没有关系。比如，一个土地所有十五个人，但是真正在土地所工作的可能就是四五个人，其他人都完全是在另外的岗位上。

（二）错综复杂的人员构成

与县市政府比较，乡镇政府虽然结构比较简单、规模比较小的基层政府，但是，要搞清楚他们的人员情况是很困难的，一二百人的政府大院，其人员构成很给人混沌之感。乡镇政府中不正常方式存在的人员，基本上有这四类：

第一，超编。超编是个普遍现象，情况往往是这样的：正式的编制是不满的，编制外多余人员很多，一方面编制未满，另一方面是超编很严重，原因是那些无编制人员无法进入编制内。

第二，在编，但是不在岗。这里的“不在岗”是指编制内的乡镇工作人员没有任何正式理由而不上班的情况。这其中的多数人并不是长期不露面，他们可能不时到乡镇机关来转一下。

第三，在岗，但是不在编。主要指是那些按照上级规定应该清退但是没有清退的乡镇工作人员，多数原来是“合同制干部”，而且合同已经到期。

第四，不在编也不在岗，但是在册。“在册”的含义是还在拿工资。这是一个特殊的乡镇人群，数量比较少，但是顽强地依附在乡镇机构里。他们基本上都是乡镇临时工作人员，既不在编制之内，也没有具体的工作岗位。

四、乡镇政府机构精简难的原因

考察乡镇政府的扩张过程，至少可以发现以下四个方面的原因：

（一）编制框架本身庞大

说起来编制的确定是从精简效能出发，其实，现在的编制框架本身就是臃肿的，编制本身造成了人浮于事，或者机构庞大的基本原因首先就在编制内。编制的问题有两个方面：一是人员多，本身就造成人浮于事；二是部门全，无论多么小的乡镇，不论当地的资源状况怎样，都是设置十几个甚至二十多个部门。

（二）乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力有限

因为乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来。虽然没有编制，但是可以解决工资。对于那些新毕业的青年人，从部队上回来的复员兵，绝大多数人的首选目标是进政府，县级部门进不了，乡镇就成为主要目标。上任领导调走了，后任也不能把他安排的人员辞退，但是后任也有一些人需要安排，这样就成了一个循环，冗员不断积累。

（三）整个政府体制的推动

虽然原则上说机构设置不要求上下对口，但是专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，就要受到种种牵制。同时，上级部门在考核方面也掌握主动，因为没有相应部门，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影响乡镇主要领导人的政绩。如此种种顾虑，下级只有把上级要求的种种部门都设置上。更有甚者，一个口号就要出一批机构，有的地方正在抓“改善投资环境、树立新形象”工作，县乡就出现了“形象办”；有的地方提出“加强干群鱼水关系工作”，县乡就出现了“鱼水办”；有的地方提出“要带着感情做群众工作”，县乡就出现了“带感办”。

（四）出于对社会稳定的考虑

各级政府不愿意看到在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍。早些年出现的“乡镇电话员事件”很能说明问题。程控电话在乡村的普及，导致原来手工电话时代的电话员成为一个多余的岗位。于是，在机构改革中，乡镇电话员自然成为精简对象。省里专门发了文件，明确要求精简乡镇电话员。于是，各地开始执行。但是，随后络绎不绝的电话员上访队伍出现在省政府门前，于是，又发文取消原来的决定，电话员照常上班，没有电话可守，就改为打水、扫地等活计。对于乡镇来说，多几个人发工资，或者少几个人发工资，一年中欠发一个月工资，还是三个月工资，都没有多大区别，不关乎乡镇领导个人的根本利益。但是，如果闹出“不稳定”，事情就大了。在此情况下，很少有人愿意为了这个所谓“精简”的目标，给上级领导也给自己找麻烦。

五、乡镇改革的新思路

虽然这些年的乡镇改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，并未达到理想的目标。因此，必须认真考虑探索乡镇机构的新理念和新思路。乡镇干部是与乡镇改革息息相关的人，这些人面对问题的彷徨、思考和探索，给了我们巨大启发。关于乡镇改革中乡镇政府的出路，一些乡镇领导人提出了自己的意见与建议，主要概括为以下三点：

（一）把乡镇政府改为县级政府派出机构

提出这种意见的乡镇领导人认为，现有乡镇政府最重要的功能是收取税费，税费改革之后，这一功能极大地被削弱，乡镇政府可以做的事情更少了。因此，乡镇政府进行彻底改革的时机基本成熟。当然，他们也看到了这样改革的问题所在：撤销乡镇政府最大的问题是富余人员的安置和乡镇债务的处理。他们认为，这样的问题仅凭县乡政府的努力不可能得到解决。特别是富余人员的处理。

（二）创造条件实行乡镇自治

提出这种意见的乡镇领导人认为，现在的乡镇政府应该撤消，但是乡镇的层面上不能没有政府，撤消现在政府之后的乡镇政府是一个自治政府。但是他们并不认为现在就可以直接实行乡镇自治，而是认为还需要一个过程创造条件。在条件还不具备的时候，就先不要忙于撤消乡镇政府。如果急于撤消乡镇政府，最大的问题是农民成了一盘散沙，农村很多事没人管，县政府根本管不过来，面对几十万人，鞭长莫及，征兵、计生这些工作难落实。

（三）继续精简

提出这种意见的乡镇领导人不主张把乡镇政府改为县级政府派出机构，也不认为乡镇可以逐步自治。他们主张乡镇机构应该继续精简，关键是真正精简人员。主张继续精简的基本思路是：乡镇政府只要保住几个重要的部门就行，比如民政、司法、派出所、计生所、财政所等，别的部门、站所都可以撤掉。但这样做的困难也在于精简下来的人员去哪里，目前可以推行的办法主要有：第一，保留3年工资，到学校里去进修，然后再到人才市场上去竞争；第二，一次性买断工龄，自谋职业；第三，鼓励辞职下海，条件具体商量；第四，提倡提前离岗退休，离岗退休前适当提高一下级别待遇等。

目前的乡镇政府正处在改革之中。虽然改革方案推进了一轮又一轮，但是，功能职责远没有到位；与此同时，税费改革正在冲击乡镇政府的运行，民间力量成长正在突破原有乡村治理结构，农民政治觉醒正在挑战原有的政府行为，乡镇干部已经处于惶惑迷茫之中，可以说，乡镇政府面临的变数不断增多。我们感到，当前的乡镇改革犹如一个人走进了一块沼泽地，前进不易，后退殊难，但眼前也没有沉沦之灾。改革说了很多年，不断有所动作，但是基本运行机制没有变，预期目标没有实现；多数乡镇政府困难重重，前景并不明朗。问题不会随风而去，变革迟早总要到来，与其被动地改革，不如主动地改革，要积极探索乡镇改革的新思路并在实践中摸索着前进，只要我们努力，相信乡镇政府改革一定能走出沼泽，开创一个美好的未来。

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1008—7974(2011)07—0083—04

2011—03—29

梁 艳（1982－），女，河南辉县人，河南工程学院人文社会科学系，助教，硕士。

闻礼）