武玉坤

（1.华南理工大学 公共管理学院，广州 510642；2.中山大学，广州 510275）

财政可持续性是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究[1]。财政学家对财政可持续的研究多集中于政府的偿债能力[2]，意指“未来盈余的现值等于当下的债务水平”[3]。早期的财政可持续性研究多集中于西方发达国家，近期有学者开始注意到财政可持续性已经成为发展中国家的一个突出问题[2]。但目前对我国地方政府财政困难的研究多集中于财政学视角的“财政风险研究”，通过多样的测量方法估计地方政府的财政风险程度，并在财政学视野内讨论财政风险形成的原因，忽略了政治行政因素和社会结构性因素对财政可持续性的影响。契布曼[4]在讨论美国州和地方财政可持续发展时将财政可持续性定义为政府满足其财政责任的长期能力，从政治学和行政学视角将财政可持续性引入政府需要提供的公共服务和支出分配方面。本文借用并调整了契布曼的研究框架，认为制度性因素、结构性因素和不确定性因素构成了影响我国地方政府财政可持续性发展的最终因素，而财政因素和政治行政因素的结合是维持地方财政可持续性的可行路径。

1 地方政府财政可持续发展：一个分析框架

契布曼在研究美国州和地方政府财政可持续性时，发展出一个影响财政可持续行的框架：周期性压力、结构性压力和地方政府间关系压力。周期性压力包括股票市场和房地产市场；结构性压力包括人口结构变化、城市化趋势、人员和企业的流动性、从消费产品向消费服务的转移和电子商务的增加；政府间关系压力主要包括联邦政府的角色以及联邦政府对州和地方政府的指令。但契布曼模型研究的是市场经济较为发达的联邦制美国，因此，将该模型用于市场经济尚不完善的单一制的中国时需要进行调整。本文认为影响我国民生财政可持续发展的因素包括：制度性压力，包括财政制度和人事制度；结构性压力，包括人口结构变化、城市化趋势、人员和企业的流动性、从消费产品向消费服务的转移；和不确定性压力，包括过度依赖非经常性收入和政策不确定性。

2 我国地方财政可持续发展的影响因素

地方政府的可持续发展出了要考虑必要的财政因素外，还必须将财政问题纳入我国既定的政治体制和社会转型的大背景中来，同时考虑政治和行政因素以及转型中的结构性因素和不确定性对财政可持续性带来的影响。

2.1 制度性压力

制度性压力主要来自财政制度给地方政府带来的收支压力和人事制度导致的地方政府的强烈的短期支出冲动。2.1.1财政制度

分税制改革实现了提高两个比重的改革目标，但形成了“财权上移、事权下沉”的收支格局，中央政府收入占全国收入的近55%成，而支出仅占不到305成，地方政府却要用45%成的收入来完成70%成的支出任务。在事权责任没有随收入权限相应调整的情况下地方政府承担了“过高而且无法维持的支出任务”[5]，面临着越来越大的财政压力，以至于地方政府积累了高额的负债，2009年3月，财政部财政科学研究所发布中国地方债务报告认为，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，且负债规模急剧扩大。

同时，在我国单一制体制下，党上级政府的相关要求是低层政府必须完成的政治任务。在国民经济发展和收入筹集方面“保八争十”已经成为各级地方政府的常规性目标，而在财政支出方面，相关法律在农业、教育、文化、科技、体育、计生、卫生和社会保障方面都做出了明确的“法定支出”规定。这导致地方政府为确保支出而极力筹集收入，但又常常收不抵支，面临着严重的收支矛盾。

2.1.2 人事制度

我国当前的公共部门人事制度是一种政绩合法性上的短期激励机制。“政绩仍然是中国合法性建设的主要途径，在现行迁升或‘淘汰’”[6]的人事激励机制下，地方官员往往追求短期效益，通过缩短个人的“职位生涯”而延长其“政治生涯”。地方官员往往需要追求短期政绩来显示“有效信号”，“一个官员要在如此短的时间里做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束”[7]，追求具有短期效益的“资源密集型”项目。而这种短期效益的追求促使地方政府“尽力花钱”、用足资源，并常常“主动负债”，其财政可持续性则无从谈起。

在既有的财政制度下，地方政府面临着提高收入和增加支出的结构性紧张，地方政府在保增长的同时又要在更高的基数上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循环压力。而既有的人事激励制度在促使地方官员关注短期效益的同时，又加剧了这种循环压力，不仅财政无法持续而且形成了严重的地方政府负债。

2.2 结构性压力

结构性因素是考察既有的社会结构对民生财政可持续发展造成的影响，包括人口结构变化、城市化趋势、人员和商品的流动性、从消费产品向消费服务的转移等因素。

2.2.1 人口结构变化

我国人口基数大、整体受教育程度较低而且人口老龄化程度日益严重。尽管2009年全国城镇新增就业完成预计的122%，但是就业压力依然严峻，人力资源和社会保障部表示在2010年要继续把高校毕业生就业放在就业工作的首位，做好农民工和城镇困难人员的就业工作。而2010年1月29日全国老龄办主任会议显示，10年来，我国高龄人口增加了近一倍，截至2008年底，上海市老龄化程度已经达到21.6%，部分大中城市核心区和部分地市老龄化程度也相继超过20%。在当前服务成本不断提高、就业压力不断增大、人口老龄化不断加剧和基本公共医疗、社会保障覆盖面不断扩大的情况下，地方政府要同时面临财政支出绝对数量增加和服务质量改进的双重压力，为地方财政造成更大的困难。

2.2.2 城市化趋势

在人口结构变化给地方财政可持续性带来强势压力的同时，我国的城市化程度不断扩大，城镇人口比例不断上升、乡村人口比例不断下降。而快速的城镇化趋势对城镇的经济、社会、环境、建设等方面都带来巨大影响。中国社科院发布《城市蓝皮书：中国城市发展报告（NO.2）》显示，城乡收入比达到3.3：1，加入考虑到可比性因素，城乡收入差距大约在4-6倍左右；我国城镇经济增速总体放缓且波动不平衡，社会保障方面，五大保险参保人数显著增加，基本养老保险参保人数增长了1753万人，基本医疗保险增加了9387万人，失业保险755万人，工伤保险1637万人，生育保障1406万人。由于传统城乡二元分割带来的惯性影响，城镇相应服务的成本和质量均高于农村，因此城市化的快速发展将在教育、卫生、医疗、社保等一系列方面增加地方政府的财政负担。

2.2.3 人口和企业的流动

人口和企业的流动给地方政府带来更大的不确定性。人口流动为地方政府带来管理困难之外还会增加教育、卫生、医疗和社保等方面的支出成本，尤其是在人口由乡村流向城市时更加明显。2009年根据抽样调查数据推算，我国总流动人口规模1.8亿人左右，其中外出农民工是主体，达到1.49亿人。而企业流动则会给地方政府的财政收入带来重大影响。企业的流动性则促使地方政府通过各种优惠政策吸引企业留在本地，而这些优惠政策往往又将减少地方政府的财政收入。人口流动带来的地方支出压力和企业流动以及潜在流动倾向给地方政府带来的减收压力共同作用下，地方政府面临的财政困境更加严峻。

2.2.4 从消费产品到消费服务的转移

在20世纪的最后40年间，美国消费出现了由消费产品向消费服务的转型。这种转型在我国也已经出现，自2002～2007年，我国第三产业创造的生产总值平均增长10%左右，略低于第二产业增长、远远高于第一产业的增长。而服务业难以成为销售税的来源，因而一般看作是对税收的侵蚀。而同时，我国城市发展重心也由单纯注重经济增长向同时关注社会发展民生改善加快转型，由城镇化和数量扩张向品质提升转型，在服务型政府建构的压力下，地方政府将遭受税收减少和支出增加的双重压力。

2.3 不确定性压力

不确定性压力是指某些非自然的不确定性带来的财政困难，主要指地方政府过多的依靠非经常性收入来筹集资金，同时面临上级政策的随时变化带来的支出不确定性。

2.3.1 过度依赖非经常性收入

经济环境变化将对地方政府收入带来重要影响，导致地方减收。但在既有的政治条件下，政府支出却具有较强的刚性特征，难以随着收入的减少而减少。因此，地方政府在经济不景气时大量的依靠非经常性收入（如某些非税收入）来维持刚性的支出压力。

而在某些地方，土地出让金已成为地方政府的重要财政来源。2009年12月31日，中国指数研究院发布了《2009年中国及主要城市土地市场监测报告》。2009年中国土地市场火爆，地价高涨，60个主要城市中多数城市土地出让金收入增长超过了100%。中国指数研究院2010年1月8日发布报告称，2009年，中国70个大中城市土地出让金共计10836亿元，同比2008年增加140%，同比“疯狂”的07年增加49%，全国土地出让金总金额达1.5万亿元[8]。

2.3.2 政策不确定性

在地方政府依靠非经常性收入不断侵蚀其财政可持续性的同时，相关政策的不确定性又加剧了这种趋势。各级地方政府在编制预算时除了要考虑经济变化情况和各种自然不确定性带来的影响外，还要预留一部分资金以应对上级政府和本级政府的政策变动带来的支出要求。例如，我国地方政府面临着巨额的“配套资金”压力，审计署公布的2009年第14号审计结果公告显示，1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果，其中有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。而这种“配套资金”压力不仅仅来自中央，各级政府都会造成一定程度上的“配套资金”压力。

极大的人为不确定性使地方政府的未来收支预算难以确定。过度的依赖非经常性收入使得地方政府缺乏稳定的可靠收入来源，许多支出建立在“假设收入”的基础之上；而不确定的支出压力使得地方政府每年都要预留很大一部分机动资金作为“预备费”，防止政策变动。

3 地方政府财政可持续发展的困境

在制度性压力、结构性压力和不确定性压力的共同作用下，我国地方政府的财政运作日益困难，严重削弱了地方财政的可持续发展能力。

3.1 持续的收支张力

地方政府面临的首先是持续的收支张力，在收入增加的同时支出以更快的速度增长，而既有的人事激励制度又促使地方政府尽可能地扩大“可用财力”以寻求短期政绩。最终，地方政府陷入周期性地“应付”状态，在持续的收支压力下艰难前进。

3.2 预算的约束力被极度削弱

由于面临持续的收支张力和极大的不确定性，地方政府财政预算的约束力被极度削弱。由于我国预算法规定地方财政预算要保持收支平衡，因此，地方财政预算与决算往往数字相当。但实际上年初的预算与年终决算之间存在较大差异，预算中充斥着临时预算、追加预算、项目转移等预算调整行为。预算仅仅是对收支状况的大致估计，财政预算难以有效约束政府行为。

3.3 财政支出效益较差

在“应付”度日而且预算的约束力降低的情况下，财政支出效益难以得到保证。存在“先要钱后想事”或“积极要钱消极做事”的现象。为了保证特定公共服务的提供和政府职能的发挥，国家对很多项目设置了“法定支出比例”，但这些法定支出往往仅关注其资金到位情况，而支出的实际效果难以衡量。

地方政府面临的持续的收支张力、预算约束力的减弱和较差的财政支出效益导致其财政的可持续发展面临极大的困难。该变这种状况有必要从财政和政治行政视角入手，渐进有序地推动地方财政可持续发展。

4 维持地方财政可持续发展：可行的对策选择

4.1 财政路径

财政路径的解决思路相对明确。一方面有必要强化地方政府的收入汲取能力，增加地方地方政府的经常性收入来源，规范市场、降低收入汲取成本同时积极培植性的有效税源。另一方面有必要合理的限制支出，强化财政资金的绩效管理、提高资金使用效率节约成本。最后还要规范政府间转移支付制度，减少转移支付资金的流通环节减少损耗。

4.2 政治行政路径

在抓好财政收支的同时，有必要在政治体制和行政管理方式上努力，维持地方财政的可持续发展。首先，循序渐进的合理规范地方政府的支出责任，建立财权与事权相一致的管理体制，避免地方政府陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬。其次，要渐进的改变既有的干部考核激励机制，抑制地方官员的短期政绩冲动，将财政可持续性作为衡量地方官员的重要标准之一。第三，建立中长期战略管理收支框架，将可能的社会结构性因素纳入地方政府的中长期战略考虑范围，为可持续的财政发展提供有效的决策依据。第四，强化科学管理，减少人为的不确定性对财政可持续发展的侵蚀。

在我国当前的体制下，地方政府承担着过重的支出任务。而既有的政治行政体制和社会结构性因素又进一步强化了地方政府的收支矛盾，严重的削弱了地方财政可持续发展的能力。问题的解决有必要从财政和政治行政体制入手，理顺管理体制、建立中长期收支框架、减少不确定性影响，确保地方财政可持续发展。

[1]王晓霞.财政可持续性研究述评[J].中央财经大学学报，2007,(11)．

[2]Craig Burnside.Fiscal Sustainability in Theory and Practice[Z].A Handbook,Washington,D.C,2005,

[3]AlešKrejdl.Fiscal Sustainability Definition,Indicators and Assessment of Czech Public Finance Sustainability[C].Working Paper,Czech National Bank,2006.

[4]Jerrrey I.Chapman.State and Local Fiscal Sustainability:The Challenges[J].Public Administration Review,2008,12.

[5]黄佩华，迪帕克.中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003．

[6]马骏，刘亚平.中国地方政府财政风险研究：“逆向软预算约束”理论的视角[J].学术研究，2005,（1）．

[7]周雪光．“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析[J]．中国社会科学，2005,（2）.

[8]中国指数研究院数据信息中心，中国房地产指数系统[EB/OL]．转引自http://qyb.soufun.com/news/2010-01-07/3013356.htm．