马 凌

(农业部农药检定所，北京 100026)

2004年以来，中央不断巩固完善强化强农惠农政策，促进粮食连续7年增产，农业持续稳定发展。在这一系列政策中，粮食生产补贴是重要的组成部分。对这些政策进行回顾梳理，有助于进一步完善政策体系，更好地发挥补贴政策对生产的促进作用，保持粮食生产稳定发展的好势头。

1 粮食生产补贴政策体系初步建立

从2004年开始，在“多予、少取、放活”方针的指导下，伴随着连续7个中央一号文件的制定，我国陆续出台了一系列粮食生产补贴政策，包括狭义上的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等“四补贴”，以及广义上的减免农业税、实行测土配方施肥、粮食高产创建、水稻和小麦病虫害防治补助、粮食大县奖励等。通过这些政策的实施，我国初步建立起了粮食生产补贴政策的框架体系。

按照补贴的作用，现行补贴可大体分为3类:第一类是收入补贴，包括粮食直补、农资综合补贴和减免农业税、实行粮食大县奖励等。其中粮食直补、农资综合补贴和减免农业税的作用在于，通过给农民直接发放补贴和降低生产支出，以及减轻农民税赋，达到增加农民收入、调动生产积极性的目的。粮食大县奖励增加的则是地方政府的收入。第二类是生产补贴，目前主要是农机具购置补贴，其作用在于通过补贴农民购买农机具，改善粮食生产的装备条件，提高粮食综合生产能力。第三类是技术补贴，包括良种补贴、测土配方施肥、粮食高产创建、水稻和小麦病虫害防治补助，这类补贴的作用在于促进关键技术措施落实，切实提高粮食生产的科技水平。

通过以上分类不难看出，现行粮食生产补贴是全方位的。从补贴对象上看，以农民为主，还包括地方政府和农业部门;从补贴环节上看，涉及种子肥料、技术补助、防病治虫等多个方面;从政策取向上看，既要调动地方政府和农民生产积极性，还要促进生产条件改善和关键技术推广。这标志着我国已经建立了较为全面的粮食生产补贴政策体系。

2 补贴政策有力地促进了粮食生产

2004年以来，随着粮食生产补贴政策体系逐步建立，国家对粮食生产扶持力度逐年加大，政策的针对性、时效性不断加强，为促进粮食生产稳定发展，实现连续七年增产发挥了重要作用。

一是调动了生产积极性。2006年起国家全面取消农业税，共减轻农民负担1 265亿元［1］。2004年中央财政首次从粮食风险基金中拿出部分资金直接补贴种粮农民。2006年开始，又出台了农资综合补贴政策。到2010年，中央财政累计发放补贴3 735亿元，平均每667m2粮食作物累计得到补贴约234元［2］。这些补贴极大地调动了农民务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性。2004～2010年的7年间，全国粮食产量累计增产1 157亿kg，粮食面积年均增加149.3万hm2，面积增加对粮食增产的贡献率达到39%［3］。

二是改善了生产装备条件。国家从2004年起实施农机具购置补贴，主要受益对象也是种粮农民，补贴资金规模逐年大幅增加，2010年中央财政安排补贴资金155亿元。在补贴资金的带动下，我国农业生产的机械化水平迅速提高。目前，小麦已经基本实现了全程机械化，水稻综合机械化水平超过了55%，玉米综合机械化水平超过了60%［4］。

三是促进了关键技术落实。截止2010年，粮食作物良种补贴累计安排652亿元，对水稻、小麦、玉米、东北和内蒙古的高油大豆实现了全覆盖补贴，加快了良种更新换代步伐［5］。粮食高产创建万亩示范片达到5 000个，覆盖所有农业县，平均单产656kg/667m2，比全国平均水平高320kg/667m2，辐射带动了大面积平衡增产［6］。测土配方施肥实现覆盖所有农业县，技术推广面积超过0.7亿hm2［7］，促进粮食作物增产6%～10%［8］。特别是2010年，在防灾减灾的关键时刻，中央及时出台小麦弱苗施肥、西南玉米地膜覆盖、东北水稻大棚育秧、水稻增施肥促早熟防病虫等财政补助政策，支持受灾地区落实抗灾增产技术，为大灾之年夺取粮食丰收发挥了至关重要的作用。

四是促进了生产方式转变。近几年来，在加大对农民补贴力度的同时，中央和各地在总结经验的基础上，及时出台政策奖励粮食生产大县，加大对种粮大户、专业合作社、专业化防治组织等新兴粮食生产主体的支持力度，促进了粮食生产组织化程度的提高。

3 完善粮食生产补贴政策的建议

粮食生产补贴政策取得了显著成效，但也存在一些突出问题。首先是操作成本高。特别是粮食直补、农资综合补贴等政策，需要层层兑现到农户，环节多、耗时长，操作成本较高。其次是针对性不够。粮食直补、农资综合补贴等，实行的是普惠制，并不特定针对种粮农户，在实际执行中政策效应呈递减趋势。良种补贴实行全覆盖后，绝大部分地区不再与品种挂钩，而是直接通过“一卡通”发放到户，改变了其作为技术补贴的内涵，实际上已成为一种收入补贴。再次是系统性不够。一些补贴政策，例如小麦弱苗施肥、玉米地膜覆盖、水稻大棚育秧、水稻增施肥促早熟防病虫等补贴是临时性政策，应急色彩较浓，缺乏长远考虑，需要在总结完善的基础上长期固定下来。针对上述问题，个人认为在粮食连续7年增产之后，应对补贴政策及时进行总结完善，关键是要进一步明确政策目标。应着眼于粮食生产的长期稳定发展，围绕“稳定面积、优化结构、提高单产、提升能力”的总体思路，突出调动生产积极性、加快技术推广、提高生产能力、优化品种结构和区域布局、促进生产方式转变等重点环节，对现有的补贴政策体系进行巩固、完善和强化。

一要稳定收入补贴。在总结经验的基础上，进一步完善粮食直补、农资综合补贴等补贴的操作办法，提高标准，减少环节，提高效率，降低操作成本。

二要强化技术补贴。改进良种补贴操作办法，促进补贴资金与良种供应挂钩。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升、粮食高产创建等补贴规模。认真总结2010年农业防灾减灾的经验，探索建立以小麦“一喷三防”、玉米地膜覆盖、水稻大棚育秧、水稻机插秧等为主要内容的防灾增产技术补贴。

三要探索机制补贴。针对粮食生产微观主体的变化，探索出台对种粮大户、粮食专业合作社及农村基层社会化服务组织的补贴政策，培育粮食生产新型主体，构建科学生产机制，提高粮食生产组织化程度。

四要建立大县大户补贴。强化粮食大县奖励政策，建立奖励资金与粮食产量挂钩动态调整机制，调动产粮大县重农抓粮积极性。通过财政、税收、信贷等政策，支持大县加快推进工业化、城镇化进程。按照种植面积和提供商品粮数量，对种粮大户和粮食专业合作社等进行补贴，调动规模种粮的积极性，夯实粮食生产的微观基础。

1 中华商务网.http://www.chinaccm.com/69/6935/693501/news/20060224/083832.asp，2010-12-20日

2 王衍.实施四大战略完善粮食补贴政策.农业部财务司简报，2010-05

3 国家统计局.http://www.stats.gov.cn/tjgb/，http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20101203_402687721.htm，2010-12-20

4 王衍.实施四大战略完善粮食补贴政策.农业部财务司简报，2010-05

5 王衍.实施四大战略完善粮食补贴政策.农业部财务司简报，2010-05

6 危朝安.在全国种植业工作会议上的讲话.2010-12-23

7 神农网.http://www.sn110.com/news/Fertilizer/20110128/show_101308.htm，2010-12-21

8 东南网.http://www.fjsen.com/g/2009-12/15/content_2495247.htm，2010-12-21