香港特别行政区立法会质询权研究

2011-02-19徐加喜

政治与法律 2011年10期

徐加喜姚魏

（华东政法大学，上海200042）

一、香港特区立法会质询制度概述

质询权作为代议机关的一项重要职权，在现代议会政治中发挥着不可替代的作用。香港特区立法会正式运作后，按照基本法的规定行使质询权，在了解有关情况、监察政府和促使政府行动等方面都有所建树，对香港社会政治生态和政党制度、选举制度都产生了巨大影响。

香港的质询制度脱胎于英国。港英时期，香港就建立了与英国相类似的质询制度，立法局议员对政府行使质询权。但是无论从质询议员人数、质询案的数量，还是从质询的效果来看，港英时期的质询制度均不能与英国本土的质询制度相提并论。其主要原因是港英政府实行港督领导下的行政主导体制，立法局仅有有限的监督权。而且立法局内的官守议员占了很大比例，他们作为政府成员，是不可能提出过多质询案的。上个世纪50年代以前，立法局每年提出的质询案不超过2个，60年代起增加到10多个，到70年代则迅速增加到100余个，甚至达200多个。1质询案数量连续大幅增长的原因可能是由于立法局议事规则的修改，每个议员在每次会议中可以提出质询案的数量增加了，从而使质询案总数呈迅速上升的态势。根据英国学者的研究，港英时期的质询可以分为四类：一是询问有关事实或政府政策的情况；二是提出建议；三是促使采取行动；四是批评政府的决策。2当然，立法局作为港督咨询机关的性质决定了这些质询效力是十分有限的。

根据《香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）的规定，特区政府对立法会负责，答复立法会的质询；立法会有权对政府的工作提出质询。可见，香港特区的质询制度与港英时期有着本质区别。但是，基本法仅在第73条对质询作了概括性的规定，即将对政府的质询权列为香港立法会的职权之一，而对于质询的具体内容、具体程序等则留给特区政府自行规定。这种立法模式既符合基本法作为宪制性法律的性质，也遵循了中央不干涉香港内部事务的原则。特区政府成立后，立法会制定的议事规则对质询程序作了详细规定，并进行了多次修改，逐步形成现行的质询制度。议事规则对质询性质、质询时间、质询预告、质询内容和质询的提出及答复等方面都作了规定。尽管具体规则与港英时期大致相同，但质询的效力发生了根本性的变化。依据此规则，香港的质询制度主要包括以下几个方面的内容。

第一，质询的主体。从《基本法》第73条规定的“香港特别行政区立法会行使下列职权：……（五）对政府的工作提出质询”来看，质询权应该属于香港立法会，而非议员个人。《香港特别行政区立法会议事规则》E部第22条规定议员个人有权提出质询案，但是必须经由立法会向政府提出，由政府安排有关人员出面回答质询。可见，即使议员个人有权提出质询案，也必须通过立法会才能实现。根据香港立法会的实践，每当议员提出质询案时，在陈述具体情况后，都以“政府可否告知本会……”来引导要提出的问题。这也从侧面证明，质询是以立法会名义发出的，属于议会行为。而且政府官员在回答质询时，其他议员经立法会主席同意，可以作补充质询，这也说明质询是立法会的整体行为，而非议员的个人行为。

第二，质询的对象。《基本法》第64条规定：“香港特别行政区政府必须……答复立法会议员的质询。”《议事规则》E部第22条规定议员可以向政府提出质询案。由此可见，质询的对象是特别行政区政府，而非政府的具体部门或政府官员个人。根据香港质询的实践，一般由立法会把议员的质询案转交给政府，由政府具体确定由哪一位官员出面回复，议员不能在质询案中指定具体的回复人。这既遵守了上述政府必须答复质询的有关规定，又体现了基本法有关行政和立法相互尊重的要求。当然，负责出面回答质询的官员一般对质询事项拥有管理权，或者政府认为由其出面回答质询最合适。因此，如果该官员对质询事项不熟悉，或者答复令议员们不满意，对其仕途升迁是极其不利的。

至于特别行政区行政长官是否有义务回答书面质询或亲自出席立法会回答口头质询，基本法没有做明确规定。既然质询案由特区政府确定官员回答，那么作为政府首长的行政长官回答书面质询或者亲自出席立法会回答口头质询也是可以的。《议事规则》A部第8条规定，行政长官可以酌情决定出席立法会或立法会辖下任何委员会或小组委员会的会议，就政府的工作，答复立法会议员向其提出的质询。此项规定既可以看成是议事规则对基本法关于行政长官是否出席立法会会议的补充规定，也可以认为是赋予行政长官出席立法会会议回答质询的权利。由于《议事规则》是立法会的内部规定，对政府没有约束力，3因此，不能把此项规定理解为行政长官有出席立法会回答质询的义务。

第三，质询的内容。由于政府职权广泛，其工作又都是经常性的，因此规定哪些事项可以被质询是一件很困难的事。很少有国家或地区的法律能列举穷尽可受质询的事项，故一般只能通过禁止性规定，排除不能质询的事项，香港特别行政区也不例外。香港特区立法会仅仅含糊地规定，质询是“要求政府提供有关该事的资料，或要求政府就该事采取行动”。至于不能质询的事项，《议事规则》E部25条有较为详细的规定。这些禁止质询的事项主要包括以下十二个方面：（1）不得包括人名或任何并非为令质询清晰而绝对必需的陈述；（2）不得包含提出质询的议员所不拟提供根据的陈述；（3）不得包含议论、推论、意见、指摘或绰号，亦不得使用偏颇、讽刺或冒犯性的措辞；（4）不得包含多项独立质询，或是过于复杂，以致不能够合理地作为单独一项质询来回答；（5）不得寻求本身属机密性质事宜的资料；（6）不得论及法庭的判决，所用措辞亦不得有相当可能会妨害在法庭待决的案件；（7）不得为求取见解、解决抽象法律问题或解答假设论题而提出质询；（8）不得询问报章所刊载，或私营机构或私人所作的声明是否正确；（9）不得问及该议事规则第41（7）条（发言内容）所述人士的品格或行为，亦不得问及其他人士在其公职或所参与的公共事务范围以外的品格或行为；（10）不得要求提供可取览的文件或普通参考材料所载的资料；（11）在同一会期内，不得再次提出已获全面答复的质询；（12）对于已经在同一次会议上提出的同样质询，或已在议案中提出的事项，以及立法会正在审议的事项，不得提出质询。

第四，质询的程序。《议事规则》对质询的具体程序也作了详细的规定。其一，从时间上看，任何一次会议均可提出质询，但每届任期的首次会议、选立法会主席的会议以及行政长官就政府政策向立法会发言的会议除外。其二，从数量上看，每次会议可提出不多于20项已作预告的质询，但急切质询案不包括在内。对于议员个人的质询案数量，立法会规定一次不多于2项，其中口头质询不多于1项。其三，从种类上看，没有立法效力议案辩论的会议，口头质询案不多于10件，否则最多提6件口头回复的质询案。同时，如果内务委员会建议不举行口头质询而被立法会主席采纳，那么该次会议也不得有口头质询。其四，预告登记也是质询不可或缺的程序。议员提出预告的时间，不能迟于政府需要答复该质询的会议日期前7整天送交立法会秘书办事处。其五，质询获得答复后，议员可在立法会主席叫唤其名字时提出补充质询，以求澄清该答复。但补充质询提出与原有质询或原有答复无关的事宜，或抵触该议事规则禁止性规定的，立法会主席可以拒绝该补充质询。此外，质询也不能作为议会辩论的借口。上述程序性规定在一定程度上体现了立法会的自我约束，对于保障质询的顺利进行、发展立法会和政府的良好关系都是必不可少的。

二、与相关国家和地区质询制度的比较

与香港特别行政区质询制度有关的国家和地区主要包括英国、中国内地和澳门。香港长期遭受英国的殖民统治，其质询制度脱胎于英国，深深打上了英国政治的烙印；尽管香港特别行政区的质询制度由中国全国人大通过制定基本法的方式确立，但是它与中国内地人大的质询制度迥然不同，几乎没有受到其直接影响；而澳门尽管与香港分属大陆法系和英美法系，但同是特别行政区的地位又使它们的质询制度十分相似，当然两者在实际运作中还是有较大差别的。

（一）香港的质询制度脱胎于英国

质询（question）制度最初起源于英国，第一个正式的质询可能是在1721年提出的。4质询是议员就内阁的施政方针、施政报告或其他重要事项，向内阁首相（总理）或者内阁组成人员提出质问或询问制度的统称。5从字面含义可以看出，最初的质询包括了质问和询问两个方面的内容。但是在英国，实际运行中的质询制度对此并没有作出严格的区分。港英当局时期，香港的质询制度主要脱胎于英国，对质询的制约性规定也仿效英国。香港回归祖国后，特别行政区依据基本法建立了质询制度，在性质上与港英时期有着质的区别，但在具体程序上，依旧延续了港英时期的有关规定。

第一，质询对象存在差异。作为议会内阁制国家，英国的内阁成员对议会负责，接受议员的质询。英国首相每周三下午也会亲自出席，用半小时的时间答复议员的口头质询。而香港特别行政区的基本法并未规定特首要亲自答复议员的口头质询，尽管议事规则对此有所规定，但其作为立法会的内部文件，对特首并无约束力。特区政府成立14年来，鲜有特首亲自答复口头质询的事例。存在这种差异的原因在于，英国为议会至上国家，内阁由议会产生、对议会负责，议会的不信任案将迫使内阁辞职，加之英国的议会十分成熟，首相亲自回答议员的口头质询并无不妥之处。而香港特区实行行政主导的体制，特首既是政府首脑，又是整个特别行政区的代表。尽管基本法规定特区政府对立法会负责，回答其质询，但特首没有必要亲自出席会议、答复议员口头质询。而且由于香港特别行政区政治生态日趋复杂，特首直接答复可能会遭致更多非议，从而影响施政权威。

第二，质询的后续处理不同。根据英国的实践，质询结束时，如果议员对质询的答复不满意，则可以动议休会，在得到议长同意的情况下，由议员表决通过。当天晚上将会就质询情况进行辩论，议员与政府官员就质询的事项展开辩论，并很可能导致特别委员会对辩论事项进行调查。6当然这种情况并不多见。而香港特别行政区的质询仅仅是立法会监督政府的手段之一。根据香港基本法和立法会的议事规则，质询并不能引起辩论，更不能导致对政府或者官员的不信任投票。质询是立法会的一项独立职权，没有后续性措施。尽管这样会削弱质询的效力，但这是维护行政主导体制所必需的。

第三，质询的次数限制亦有不同。在英国，议员提出质询的次数并不受到限制，因此下议院议员每天提出的口头和书面质询案的数量在70-100个之间，其中绝大多数属于书面质询。7而香港特区立法会议员提出质询则有较多的限制。从数量上看，每次会议最多不超过20项已作预告的质询，且每个议员的质询案不能超过2项；从种类上看，口头质询案不多于10件。尽管香港立法会的议员要求取消质询案的数量限制，但在目前香港议会政治不成熟的情况下，过多的质询案只会让政府疲于奔命，疏于为市民提供更好的服务。因此在较短时期内，香港不会如英国那样，对议员的质询案数量不作任何限制。

（二）香港与中国内地的质询制度迥然不同

我国的质询制度建立时间也比较早。1912年制定的《中华民国临时约法》就规定参议院有权质问国务员，并要求其出席答复。新中国成立后，1954年宪法规定了质问制度。自1978年宪法起，我国开始把质问改为质询，因此其严厉程度大大降低。81982年宪法延续规定了质询制度。但是同年制定的《全国人大组织法》则把询问与质询加以区别，并在程序上作了规定。询问是指代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议提案时，对不了解的情况或不理解的问题，提出疑问，有关机关予以解释说明；而质询则是指对不适当行为、包括违法失职行为提出质询案，对被质询者而言则是一种带责成纠正不适当行为的监督方式。9由于我国的质询并没有相应后续措施，因此效果不太明显。而询问仅仅要求有关部门派员到场说明情况，其效力就更低了。尽管基本法是由全国人民代表大会制定的，但是中国内地的质询制度几乎没有对香港的质询制度产生影响，二者存在根本不同。

第一，提出质询案的时间不同。《宪法》第73条规定质询案只能在全国人大或全国人大常委会会议期间提出。众所周知，全国人大每年会期只有短短10天左右；全国人大常委会每2个月召开一次会议，全年大致召开6次会议，每年的开会时间很短。以第九、第十届人大常委会为例，每年的会期仅有30多天。而香港立法会除了特定日期外的10个月会期里，议员均可提出质询案。这种会期长短的差异直接导致内地人大和香港立法会的质询案数量相差悬殊：内地人大每年质询案数量屈指可数，而香港则达到1500件左右。10

第二，对质询主体和对象的规定不同。《全国人大议事规则》规定一个代表团或30名以上人大代表联名、《全国人大常委会议事规则》规定10名以上常委会组成人员联名才能提出书面质询案。而香港《立法会议事规则》则对质询案的主体没有作出限制性规定。可见，内地人大和香港立法会对于质询案提案主体规定的最大区别在于：内地人大代表个人并无提出质询案的权力，而香港议员个人可以提出质询案。关于质询的对象，内地人大及其常委会除了可质询政府及组成部门，还可以质询法院和检察院等司法机关，而香港立法会只能针对政府提出质询案，并且不直接针对政府部门。

第三，质询程序也有诸多差异。内地全国人大代表的质询议案由人大主席团或委员长会议有权决定是否交给行政机关，要求其作出答复；而香港议员的质询案仅仅由立法会主席转交给政府，其无权决定是否提交。内地的质询案只能采用书面形式，由人大主席团或委员长会议决定行政机关采取书面还是口头形式作答。对于质询案数量，《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》都没有作出限制；而香港立法会议员的质询案数量是有限制的。

在宪法的统领下，地方组织法、代表法、监督法等法律都对质询问题作出规定，地方人大的质询规则与全国人大的做法基本一致。可见，各级人大及其常委会组成人员提出质询的门槛较高，这既反映出内地对质询制度的慎重，也在客观上制约了人大代表行使质询权的有效性。11

（三）香港与澳门质询制度形似而神异

澳门基本法第65条规定：“澳门特别行政区政府必须……答复立法会议员的质询。”第76条规定：“澳门特别行政区立法会议员有权依照法定程序对政府的工作提出质询。”尽管两部基本法对质询的规定大致相同，但是由于多种原因，港澳两地在质询的实践上有着天壤之别。

第一，口头质询的方式不同。香港立法会议事规则规定除特定会议外，每次会议均可以提出书面或口头质询。而澳门立法会议事规则规定口头质询必须在专门为质询举行的会议上进行。更重要的是，只有立法会主席在规定期限内收到3个或3个以上的口头质询，才举行专门的质询会议，否则口头质询的程序结束，之前的质询申请也作废。12这就使澳门立法会议员申请口头质询的难度加大，议员对于口头质询并不十分积极。

第二，对各类质询的重视程度不同。香港立法会议员特别青睐口头质询，因此议事规则限定议员每次至多能提出1项口头质询，且每次会议的口头质询不能超过10项。而澳门立法会议员重视书面质询，以至于立法会一度规定议员一周只能提出1项书面质询案；对口头质询则是持鼓励态度。港澳议事规则对质询程序的不同规定，很大程度上是由港澳立法会的实际情况及对质询的不同态度导致的。

第三，政府对质询的态度不同。香港特区政府对每一个质询案均及时、认真作答，否则将受到议员和社会各界的强烈批评，负责答复的政府官员更是如履薄冰、诚惶诚恐。而澳门政府对质询则不重视，存在着拖延推诿、避重就轻等现象，有时议员的质询得不到及时回复，有时即使回复也采取形式主义的态度。13两地政府对质询的态度差异在一定程度上反映了港澳行政与立法相互关系上的差别。

三、对香港立法会质询情况的分析

尽管港英时期就有了质询制度，但无论是从数量、还是从质询案的影响力来看，香港立法局质询的作用都比较有限。进入上世纪80年代后，随着中英关于香港回归中国谈判的开展以及中英联合声明的签署，香港的政治制度出现了很大的变化，质询数量也逐渐增多。香港回归后，质询案件的数量大大增加。除1997至1998年度提交1296件、1998至1999年度超过2000件外，以后每年均稳定在1500件左右。14

（一）不同类型质询案的比较：书面质询、口头质询与补充质询

《香港特别行政区立法会议事规则》E部第22条规定了两类质询：书面质询和口头质询。第26条规定了补充质询。书面质询是立法会议员以书面形式提出质询案，政府相关人员一般也以书面形式回答；15口头质询则是议员的质询案提出后，要求政府以口头形式回答，政府一般不会拒绝。此外，在口头质询时，其他议员还可以提出补充质询，但不得变相地导致辩论。补充质询是议员在政府回答时即兴提出的，一个口头质询案的回复可能引起更多议员的关注，而且补充质询不需要履行报请、排队等程序，方便快捷。根据笔者的统计，香港特区立法会每年的书面质询案大致在400至600件之间，口头质询一般在150件左右，而补充质询的数量较大，每年均在900至1200件之间。

通过考察回归以来立法会历年口头质询和书面质询的数量，我们可以发现一个规律：书面质询和口头质询案的数量比相对稳定，两者数量比一般都接近3：1。也就是说，回归十多年来，书面质询案的数量一直是口头质询案的3倍左右，即使有变化，幅度也相当小。

口头质询案远少于书面质询案是由二者性质决定的。书面质询程序相对比较简单，只要求政府派员把书面回答交给议员并在立法会备案便结束，时间往往拖得比较长。因此，议员对于不很紧迫的问题，一般采用书面质询。口头质询不但要求政府派相关官员出席立法会当面答复，而且在答复过程中会引起补充质询，答复所耗费的时间往往较长，对政府和答复官员的影响也比较大，因此口头质询的程序较为严格。

根据香港立法会议事规则，在会议不会对不具立法效力的议案辩论时，至多只能提出10项口头质询；在对不具立法效力的议案辩论时，则至多只能提出6项口头质询。每次会议上，一名议员至多可以提出2项质询，其中口头质询不得多于1项。可见，在如此严格的条件下，书面质询大大多于口头质询也是很正常的。但是香港口头质询的条件可以适当放宽，以利于议员行使自己的质询权。不过这个比例不能太大，否则一方面政府将为应付口头质询而疲于奔命，从而影响为市民服务的质量；另一方面，当口头质询数量太多而政府无暇顾及时，就会敷衍应对、拖延回答甚至不回答。这样既不利于议员行使质询权，也会损害政府的形象。

需要特别指出的是，香港立法会补充质询案的数量远远超过口头质询案数量，甚至超出书面和口头质询案数量的总和。由于补充质询总是附属于口头质询，随意性比较大，程序也比较简单，因此很多立法会议员喜欢以补充质询的方式向政府发难，表达不满。这就使出席质询的政府官员压力很大，对行政主导体制运作也有一定的消极作用。

（二）不同类型议员的质询案比较：地区直选议员和功能组别议员

质询是立法会监察政府的一个重要手段，不同方式产生的议员对于质询态度差别是很大的。由于香港立法会议员的产生分为直接选举和功能组别选举两种方式，探讨不同议员对质询的不同态度，对于完善质询制度、思考议员的产生方式、甚至对于了解整个香港的政治生态，都很有帮助。香港立法会现有地区直选议员和功能组别选举产生议员各30名，他们对质询的态度是完全不同的，本部分仅以书面质询和口头质询为例展开探讨。

2004至2008年度，功能组别议员的质询案占总数的38％，地区直选议员的质询案数量则占到62％；2008至2009年度，两者的比例分别为40％和60％；2009至2010年度两者的比例分别为43％和57％。可见，在2004年至今的所有年份中，地区直选议员提出质询案数量与功能组别议员相比占绝对优势，但差距有逐年缩小的趋势。这种现象值得我们探讨。

根据《基本法附件二》的规定，自第三届立法会起，香港立法会由60名议员组成，其中30名通过地区直选产生，另外30名通过功能团体选举产生。议员的质询一方面是行使对政府的监督权，另一方面，通过质询可以证明自己是一名称职的议员，不但维护了全香港的利益，也维护了所代表群体的利益，更能在下一届选举中获得持续的支持。由不同选举方式产生的议员对选民的依赖程度不一样，他们对质询的态度就迥然不同。

功能组别议员对质询不太积极的原因在于以下几个方面。第一，功能组别议员只要得到本功能团体的认可就能当选立法会议员，而且他们选举压力较小，竞争不太激烈，因此没有必要也没有动力在立法会表演去讨得市民的支持。第二，功能团体议员多为工商界的领袖，他们与政府官员沟通的渠道很畅通，很多问题上不需要通过在立法会公开发问了解情况。第三，与政府保持良好的关系，对于功能组别议员及其所在的团体发展都有好处。质询作为比较严厉的监察方式，很容易破坏这种和谐关系。

与之形成鲜明的对比，地区直选议员在上述三方面都有提出质询的动力。第一，地区直选议员是在直接选举中产生的，他们以全香港市民利益代言人的身份出现，对政府的监察力度自然要大，以表明其不辜负选民的期待；第二，地区直选议员面临四年一届的选举，其激烈程度已经达到白热化，远非功能组别议员的选举能比拟。只有在立法会尽力维护选民利益，才能获得认可与支持，在下一届竞选时成功当选。比如，第四届立法会选举中，142名候选人参与竞逐了5个地区选区的30个议席；12个功能界别的14名候选人在无竞争对手的情况下自动当选，其余16个功能界别的45名候选人通过选举产生了另外16个议席。由此可见，地区直选议员的竞争压力远非功能团体议员所及。第三，更有一些地区直选议员，以政府反对派的面目出现，凡是政府的政策就反对，以刁难政府为己任。提出质询案，是他们为难政府、表现自我的一个重要方式，因此他们提出质询案的积极性自然高涨。

当然，上述情况也不绝对。功能组别议员的质询案数正呈逐年上升的趋势，这与功能组别议员大多数归属于建制派有关。由于身份重合的原因，建制派议员的质询案数量增多（后文将述），必然导致功能组别议员的质询案也相应增加。这就说明，立法会整体上对政府的监察力度有所加大。对香港的政治发展来说，这是一个积极的信号。

（三）不同派别之间的质询案比较：建制派与民主派

香港媒体把主要政党分为建制派与民主派，立法会内的议员也相应地成为建制派议员和民主派议员，当然还包括部分无党派的独立人士。建制派是指拥护特区政府和中央的政党及人士，主要包括民建联、工联会和自由党等；民主派则是要求立即废除功能组别、实现双普选、追求人权和民主的政党及人士的统称。16这两个派别议员在立法会内的表现也与其政治立场相吻合。在立法会内，民建联和自由党可以作为建制派的代表，民主党、民协和公民党则可以作为民主派的代表。基于此，本部分仅以上述五个政党的质询情况为基础，考察他们在质询问题上的不同做法。这对于认识各政党与政府的关系、改进政府的政治处境，也有一定的现实意义。

2004至2008年，民建联与自由党议员人数之和为22人，每年平均提出的质询案数量为208件，占总数的33％；而民主党、民协和公民党议员人数之和为17人，质询案总数为213件，占总数的34％。由于第四届立法会选举，自由党丢掉了所有席位，因此，2008至2009年度建制派力量减弱，民建联12位议员的质询案数量为127件，占21％；民主党、民协和公民党18位议员的质询案数量为232件，占39％。2009至2010年度，民建联的质询案为104件，占17％，民主党、民协和公民党的质询案数量为223件，占总数的36％。由此可见，在第三届立法会任期里，作为建制派主体的民建联和自由党，其质询案数量占了总数的1/3，而作为民主派主体的三大党，他们的质询案数量也仅仅占1/3略多。第四届立法会中，由于建制派议员数量锐减，因此其质询案数量也随之减少，但仍然占20％左右；而同期民主派的质询案数量变化幅度较小。如何认识二者的比例关系呢？笔者对此作一简要的分析。

按照西方议会制国家的经验，执政党质询案数量一般占全部质询总量的16％左右，有的国家甚至98％以上的质询案是由反对党提出的。17根据党派划分的原理，建制派应该是支持政府的，因此建制派议员质询案件数应该低于反政府的民主派议员质询案数量。但是在第三届立法会期内，仅仅是建制派主体的民建联和自由党质询案比例就高达33％，远远超出上述16％左右的比例。进入第四届立法会后虽有逐渐下降的趋势，但仍高于16％。这就说明，仅仅从质询所肩负的监察政府职能角度看，建制派议员起到了积极的监督作用。但是从“执政党”在议会对政府的支持来看，建制派并没有起到相应的作用。也就是说，从质询角度看，政府在立法会里并没有可资依靠的力量，其工作难度可见一斑。

那么，为什么建制派质询案会占据如此高的比例呢？笔者认为这是基于以下三个原因。第一，建制派自身定位的改变。在第三届立法会选举之前，建制派，尤其是其主体力量民建联一直被视为“执政党”、“保皇党”，被贴上“亲中”标签，在选举中屡屡失利。而政府制定政策时，并没有及时通知建制派，更不要说与之协商了，这使建制派的地位很尴尬。因此，2003年地区选举惨败后，建制派中的民建联痛定思痛，调整策略，把自身定位为“积极监察者的角色”，不再盲目支持政府的政策，而是以民生为出发点，以是否有利于市民福祉为自身决策的依据。第二，基于选举策略的需要。香港的政治生态极不正常，政党竞争日趋白热化。越是反对中央、反对特区政府声音响的政党和候选人，越能受到选民青睐。建制派议员如果不适应这种大环境，不在立法会中发出声音，竞选时就很容易被民主派击败，在分区直选的情况下更是如此。而质询作为监察政府的一个重要手段，最能体现议员对选民的重视程度，因此比其他手段更容易被建制派所接受。第三，香港立法会的质询包含询问、建议、催促、批评等四个方面，前两者对政府的监督较为和缓，而后两者的监督效果比较刚性。据笔者的抽样分析，在建制派提出的质询案中，“柔性”质询多于“刚性”质询，而民主派的质询案则反之。然而，我们在做质询案统计时并未加以细分，故单纯作案件数的比较不足以显示两派议员在对待政府态度上的差异。事实上，建制派对政府还是相对友好的。

四、对改进香港立法会质询制度的思考

以上从不同种类的质询数量之差异、不同选举方式产生的议员所提质询案数量差别，以及不同派别质询案差别等三个角度分析了香港的质询情况，我们发现香港特区立法会质询中存在的三个问题：一是补充质询的数量过多，严重影响政府的运作和声誉；二是功能组别议员质询案数量远逊于地区直选议员，这就使功能组别的作用无法显现；三是建制派议员质询案数量比例过大，从侧面反映了政府运作的艰难程度。这三方面问题的出现，不仅仅是质询制度本身的问题，还与香港的政治架构、政党制度和政治形势等多种因素有关。因此要改变上述问题，首先要完善质询制度本身，但最根本的是要中央和香港齐心协力，扎扎实实做好香港的工作，建立全新的政党制度，改革和完善立法会的选举方式，最终彻底扭转香港日趋恶化的政治生态。

首先，在微观层面上，要改进与完善质询制度。从前文分析可以看出，质询存在的主要问题是口头质询案数量偏少，补充质询案数量太多。因此，改进与完善质询制度应从改变各类质询案的比例入手。一方面，应适当增加口头质询案的数量。口头质询在重要性上居于三类质询之首，对促进政府工作，督促官员积极履行职责，维护市民利益均有重要意义。但目前，口头质询案与书面质询案相比，数量仅有其三分之一。因此，有必要适当放宽口头质询的限制性规定，以便增加口头质询的数量。这样既能提高质询质量，又能促进议员积极工作，更好地监察政府、服务市民。另一方面，应限制补充质询案的数量。补充质询由于程序简单、方便快捷，很容易被反对派议员钻空子，经常搞突然袭击，作为打击政府和处理质询案官员的一个重要手段。补充质询案数量远远多于口头质询和书面质询案数量之和，也从侧面说明补充质询存在弊端。立法会既然对书面质询和口头质询的数量有限制，那么对于补充质询案的数量也应作一定的限制。比如，可以采取每个口头质询过程中的补充质询数量不超过五个等规定，来解决补充质询过多过滥的问题。

其次，在中观层面上，要改革香港的政治架构。如前文所分析，部分功能组别议员对质询不甚积极，对功能组别制度的运行产生了极大的消极影响；同时，作为与政府紧密联系的建制派议员却提出了大量质询案。这两方面问题的出现，都与香港现有政治架构有关。因此，理顺香港的政治架构，对于质询制度的顺利发展至关重要。

一方面，要改革功能组别制度。尽管功能组别制度对香港经济的繁荣和发展有着不可替代的重要作用，但由于只要获得本团体选民的认可就能当选，因此功能组别议员对于立法会活动兴趣不浓，提出质询案的数量自然就很少。比如，霍震霆作为体育文化界功能组别议员，在第三届立法会的四年任期里，仅仅提过4个质询，年均只有1个；在2008至2009年度、2009至2010年度各有1个质询案，数量少得惊人。这充分显示出部分功能组别议员对质询、乃至整个立法会活动的不重视。因此，要逐步改革功能组别制度，使功能组别议员也能积极投身到议会政治活动中来，通过质询案等形式为香港市民服务。

另一方面，要完善特首的产生方式，使特首能在议会有坚定的支持力量。根据宪法学界的观点，质询制一般存在于责任内阁制国家，非责任内阁制国家议会无此权力。18香港作为我国的一个特别行政区，其行政主导体制与英国责任内阁制相去甚远，而与美国的总统制相类似。特首与立法会皆为民选产生，代表了选民的意愿，二者的权力来源是一致的，理应无高低之分，但基本法又规定特首领导下的政府对立法会负责、接受立法会质询，这二者是有内在矛盾的。香港的法律规定特首必须由无党派人士担任，这就使得特首在任期内很难得到立法会多数党的坚定支持，政府提出的法案在立法会获得通过的难度增大，影响了政府作用的发挥。因此，需要对现有的特首选举制度进行改造，以适应香港议会政治的客观需要。至于具体的方案，有待理论界和中央、香港政府共同探索。

最后，在宏观层面上，要重建香港社会的政治互信。香港的种种乱象，包括立法会质询实践所存在的问题，归根结底是由很多香港市民对国家缺少认同感、整个社会缺乏互信所致。因此，要从大环境上改变香港“仇中”、“反中”的政治生态，建立中央与香港之间良好的互信关系。由于港英当局的挑拨离间，以及撤退前的一系列布局，香港市民对港英当局的认同度远高于对中央的认同度，对民主的渴求也远较港英时期强烈。这就使得香港议会活动中，“逢中必反”、与政府处处作对成为吸引眼球、吸引选票的一个捷径。所以中央和特区政府要扎扎实实做好宣传工作，树立港人对中央和香港特区政府的信心。只有这样，才能从根本上改变香港的政治生态，使各种政治力量不至于为了选票而互相攻讦，补充质询案数量和建制派议员质询案比例才能大幅度减少。

香港特区立法会质询制度的良好运作需要各种政治力量的密切合作。仅靠立法会、特首或政党中的任何一支力量是很难实现这个目的的。在香港立法会和特首直选实现后，质询制度的运行有可能顺畅，也有可能符合议会政治活动的一般规律。但是必须辅以相应的措施，才能使质询制度从根本上得到完善。

注：

1、2此数据来源于[英]诺曼·J·迈因纳斯：《香港的政府与政治》，伍秀珊、罗绍熙译，上海翻译出版公司1986版，第202页，第203页。

3邹平学：《抵触基本法还是符合基本法——评香港特区立法会《议事规则》第57（6）条之定位》，《法学》2007年第5期。

4、6[英]埃弗尔·詹宁斯：《英国议会》，蓬勃译，商务印书馆1959年版，第118页，第125页。

5程汝竹：《外国议会质询制度》，《上海人大》2010年第10期。

7杨曙光：《英国议会的监督制度》，《人大研究》，2005年第7期。

8陈寒枫：《充分发挥质询在人大及其常委会监督工作中的作用》，《人大研究》2007年第12期。

9蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第349-350页。

10当然，会期过短仅是全国人大及其常委会每年几乎没有质询案的原因之一。

11王永杰、杨海坤：《中外质询制度比较研究》，《政治与法律》2010年第3期。

12澳门特区立法会已经认识到此规定的弊端。在实践中，已改为只要有议员提出申请，就可召开口头质询会议。参见曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，第26页。