黄云

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

公众参与（Public par ticipation）是可持续发展的一项重要措施，它对可持续发展、环境保护的重要意义在国际上早就得以确认。我国《环境影响评价法》首次对公众参与作了原则规定，《环境影响评价公众参与暂行办法》则是对环境影响评价中的公众参与的具体实施性规定，近年来我国学界对环境领域公众参与也极为重视。但是公众参与的春天并未随之到来，公众参与陷入困境的现实仍然是残酷而清晰的，公众对与自身利益相关事项决策无话语权，无法参与的现象常有发生。近些年来层出不穷的公众以较为极端的方式对相关环境决策的抗议正反映了公众参与途径的缺失。目前我国环境领域内的公众参与内涵随意扩大化认识的倾向，在理论上阻碍了公众参与权利的实现；而相关法律规则的缺陷则直接导致环境领域内公众参与的失落；作为社会这张巨大的网上的一结，相关配套制度的不健全也同样影响了公众参与权的实现。因此，公众参与权利必须以正确的概念、内涵理解为基础，以健全的法律规范为依托，以完备的相关制度为后盾方能得以实现。

一、环境领域公众参与概念思辨

“概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。若试图完全放弃概念，那么整个法律大厦将化为灰烬。”1概念不仅对法律大厦的构建具有决定性的意义，对现实的构建更不容忽视。

（一）我国学界对环境领域公众参与概念的理解

公众参与之于环境保护的重要意义自一开始便受到我国环境法学界的高度重视，学者对其研究论述颇丰。而关于环境领域内公众参与之概念却仍有着不一而足的阐释。

在较早的官方论述中，对环境公众参与概念并没有直接的定义，却详细列举了其外延，即包括积极参与环境建设，努力净化、绿化、美化环境；做好本职工作中的环境保护；对污染环境和破坏生态行为的监督；对执法部门的监督及参与环境文化建设，普及环境科学知识等。2不可否认，这些行为都是公众参与环境保护的行为，但是它们显然大都不是作为公众权利而存在的。

有研究者认为环境保护中公民参与是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动，使之符合广大公民的切身利益。3此概念显然与之前的观念一脉相承，而“参与一切与环境保护有关的活动”则是涵括了所有的环境保护行为，公众参与的本质与内涵为何却表达不明。

“环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益”。4公众参与被承认为是“群众参与政府公共政策的权利”。5这是对环境保护领域公众参与概念的一个清醒认识。

而后有学者将公众参与作为一个体系理解，其中包括预案参与、过程参与、末端参与及行为参与。6其中预案参与是公众在法律、法规、政策制定前和开发建设项目实施前的参与，也是事前参与；过程参与和末端参与则为监督参与，意指在法律法规、政策制定过程中和开发建设项目实施过程中的参与；行为参与则是指个人的行为，如购买消费、节能节水等行为。从这一体系角度来理解公众参与固然有其科学性，便于从总体上来把握公众参与，但是容易抹杀公众参与作为权利的存在，无视公众参与决策的应有之意，看似面面俱到的理解却可能会陷入舍本逐末之尴尬。

（二）环境领域公众参与的理论基石

任何一个制度的设计和实施都有其相应的理论底蕴为基石，理论底蕴决定着此项制度的内涵，其可操作性和实践性直接关乎此项制度的完善与落实。

有相当多的学者将环境领域公众参与置于环境权这个基石之上，认为“环境权理论是公众参与的最重要的理论基础”。7“通过立法确立公民环境权的地位，这是实现公众参与的根本保护和法律基础。”8笔者以为这种观点值得商榷，无论在理论上或是法律实践中将环境权确认为环境公众参与的理论基础和法律基石均无益于环境公众参与的实现。

环境权自20世纪70年代开始作为一个法律权利概念被国内外广大学者所研究。迄今，法学界对环境权的概念、范围等仍有着分歧。如在我国，有学者认为环境权是一项基本人权和独立的人权；有的认为环境权是一项社会权而非一项私权；有的学者认为应将环境权创制为一种新型的民事权利；而关于环境权的范围的争论也因此一直存在，笔者无意在本文对此作详细深入的探讨，但是笔者认同周训芳教授所阐述的“环境知情权、决策参与权、环境诉权这类权利也不是环境权本身，而只是知情权、诉权和决策参与权等一般性权利在环境事务上的具体体现，只是维护和保障公民环境权的程序工具”。9因此，环境公众参与权与环境权并非种属关系，它不是以环境权为理论基础，也不是依附于环境权而产生的权利，它只是公众参与权在环境领域的具体体现，理解环境公众参与不应追求另辟蹊径而舍弃了公众参与的真正内涵。

从法律实践上看，虽然有越来越多的国家宪法中增设了环境权条款，但是在法律实践上普遍缺乏可操作性却是不争之事实。何况目前我国在立法中并没有关乎环境权的内容，而且理论上的争论也预示了我国环境权立法进程缓慢甚至是遥遥无期。如果将环境权的立法作为实现环境公众参与的根本保护和法律基石势必会出现这样一种状况，即根本保护和基石中空的状态。在此状态下，环境公众参与存在的问题似乎都有理有据且有借口了。

因此，笔者认为，无论是理论基础还是法律实践，都不应将环境权视为环境公众参与之基础及得以实现之根本保护和法律基石。我们不应将公众参与权利的实现纠结于环境权的法律化与否，环境权在我国未予确立也不应成为环境公众参与实施的障碍和不予保障的借口。

（三）宪政内涵下的环境领域公众参与的概念

环境领域公众参与是公众参与在环境领域的展现，因此，首先必须探寻何谓“公众参与”。“公众参与是一项政治原则或实践，也可以被认为是一种权利（公众参与权）。公众参与寻求及促进那些潜在的被决定影响的或有利益的公众参与进来”10，“公众参与是个人、团体、组织有机会参与决策的过程，此决策对他们有影响或利益关系”。11公众参与之核心价值均“在于其决策参与，如公众参与是建立在这样一个信仰下，即任何一个被决策影响的人都有权利参与到决策制定中来；公众参与包括承诺公众的参与行为将会影响到决策等”。12从上述论述中可以看出，公众参与首先是一项权利，是对相关决策参与的权利。

作为一项权利，公众参与是宪政自由、宪政民主的体现。“宪法政治的过程期待人们的参与层面形成现实的政治秩序，另一方面，宪法政治的过程期待人们在参与过程中为之注入价值”。13宪政民主渗透到社会管理之中，公众参与便是人们在发挥自主性和创造性基础上对公共事务决策的参与，在参与过程中又注入其价值，从而形成表达了民众意愿的社会秩序，并进而影响到政治决策。因此，公众参与决策的本质内涵是宪政民主与自由，以其宪政本质为核心方能正确理解公众参与，并进而实现公众参与权利。环境领域公众参与的宪政本质并不会被磨灭，公众对事关自己切身利益之环境事项决策的参与权利是宪政自由与民主的产物，体现的也正是宪政自由与民主精神。

因此，笔者认为环境领域公众参与是公众参与在环境领域内的具体体现，它既是公众在公共领域的环境行为，更是与相关环境政策有利益关系或受影响的公众参与此决策的权利。

如前所述，在我国环境保护领域，忽视公众参与之权利本色及宪政内涵，对公众参与存在扩大化理解问题，甚至出现偏差。这是造成公众参与在我国法律层面及实践层面都面临困境的一个主要因素。

在民主化进程加快的时代，公众参与是一项权利逐渐得到了承认，但是有意无意间，这种认识被扩大，而它作为一种权利的观念反而被冲淡。这种扩大理解基本上表现为不加区分地将一切环境保护行为均纳入公众参与范畴之内，而未明确辨析“个人领域的环境行为”和“公共领域的环境行为”。德国学者Sohahn将环境行为具体列举为：垃圾分类、回收；购物和消费；家庭节能；汽车和交通；节水和净水；运动和休闲及环保公众参与行为。其中公众参与属于公共领域的环境行为，其它则是个人领域的环境行为。两者具有不同的性质特征，个人领域环境行为以个人行为为主，而公共领域环境行为具有公共管理政策意义，以公众权利为主。将两者不作辨析，混为一谈，所以才出现扩大理解公众参与甚至出现概念偏差的情况。与此同时，将环境权作为其理论基石也冲淡了对其权利本质的认识。

“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”我国环境领域内公众参与正处于名不正、言不顺、事不成的困境。将公众参与理解为从公共领域延伸到个人领域，将个人的环境行为与参与公共决策行为混为一体，会出现以个人的环境保护行为诸如垃圾分类、节能节水等行为的进步发展而掩盖了公众参与公共决策不足的情况，实质上不利于公众参与决策意识的提高，更不利于公众参与决策的落实。因此明确公众参与的概念和内涵，明确公众参与作为权利的存在，以及将作为公共领域内的环境行为与其他诸如垃圾分类、美化绿化环境等个人环境保护行为作一泾渭分明的区分，可以突出公众参与的宪政本色，有利于最终实现公众对决策行为的有效参与——这正是当前环境领域内最亟待正视的问题。

二、我国环境领域公众参与法律制度反思

法律，“意指某种通过系统运用政治组织社会的强力而规则人之活动和调整人际关系的制度”。14虽然不能将法律仅视为法律律令和规则，但不可否认法律制度的基本原材料是法律规则、律令，完善的法律规则可保证法律制度的完整性和运行。我国涉及环境公众参与权的相关法律规则仍存在不少缺陷，因此本文将着重分析作为法律制度意义之一的法律规则、规范的现状。

（一）我国环境领域公众参与法律规范之现实

公众权利必须为法律所确认和保障才能实现。1982年《世界自然宪章》第23项一般原则规定：人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉请补救。日本在《环境基本法》和《环境基本计划》中将公众参与定为基本原则和长期目标。在很多国家，公众参与在环境领域的发展也不是一蹴而就的，但因其民主宪政意识的深入，以及较为成熟的法律制度，公众参与权有较为全面的法律保障。

目前在我国，法律规则在环境领域的公众参与的确认和保护上仍有所欠缺，主要表现在以下几个方面。

第一，在宏观的法律层面上，对环境公众参与认识不清、表达不明；宪政意义上的公众参与概念没有得到确认。我国很多学者在论述宏观法律层面上之公众参与时，大都认为在诸多法律中有所明确，但具体分析却发现这种法律上的表现只是扩大理解意义上的参与，与宪政民主之意的公众参与权相去甚远。

依照《中华人民共和国宪法》的规定，人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式管理环境保护事务，并对国家机关的环境保护工作进行监督，对其违法失职行为进行检举或者提出申诉、控告。《环境保护法》中则规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等法律均有类似规定。但是这些法律规定实质上基本为公众对环境工作的监督（申诉、控告、检举），无涉于公众对事关切身利益之决策的参与。因此，实际上，环境公众参与在我国法律上并没有明确规定，特别是以宪政为内涵的公众参与权利这一概念完全没有在法律规则中得以反映，更别说得到保障。这样，由于在法律层面缺乏将公众参与作为公众话语权和对决策的影响及决定权对待，以及我国宪政意识的欠缺等因素，环境领域公众参与权利的被漠视、被忽略也就顺理成章了。

第二，在具体法律规则中对环境领域公众参与有了规定和确认，但仍亟待完善。2002年《环境影响评价法》第一次对公众参与作了严格意义上的法律规定——“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。2006年，《环境影响评价公众参与暂行办法》颁布实施，这是我国环境保护领域的第一部从国家层面上规定公众参与的规范性文件。这两个具体法律规范对环境领域公众参与的发展有着里程碑意义，对于公众参与权利的实现有积极作用。但是，《环境影响评价法》中的规定仅是一个原则性的规定，并不具有实际操作性；而《环境影响评价公众参与暂行办法》所存在的缺陷也制约着公众参与权利的实现和保障。

首先，此暂行办法的立法位阶较低。《环境影响评价公众参与暂行办法》是由当时国家环境保护总局制定的，作为行政规章，其法律效力的局限性不可回避，而且暂行办法本身就具有过渡性和临时性的意义，由此公众参与的重要性便大打了折扣。其次，公众参与的主体范围没有明确。法律确定公众参与主体有助于保障主体权利，然而我国无论是《环境影响评价法》还是《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众的范围都没有任何清晰明确的界定。《环境影响评价法》中出现“有关单位、专家和公众”这样一些抽象的表达，在《环境影响评价公众参与暂行办法》中也作同样表达。特别是对于非政府组织主体地位的忽略更有损于其权利保障及作用发挥。环保组织作为公众参与的主体，其参与决策的权利未受到法律确认和保护，这也是环保组织在我国公众参与领域难有作为的一个重要因素。最后，公众参与途径的可行性亟待进一步加强。缺乏可行有效途径的公众参与只可能成为虚幻的权利存在。综观这部暂行办法，其中公众参与的途径大致为调查公众意见（问卷调查）、咨询专家意见、召开座谈会和论证会、召开听证会等五种方式，然而在这五种由行政机关或建设、规划单位所发起的形式之外，公众是否有其它参与方式却没有被明示。更为重要的是，这些参与方式主要是征求公众意见，但是对于公众的意见如何处理却没有详细规定，对于公众意见不予采纳的理由说明也没有任何审查机制。而且，对于应该进行公众参与却实际上没有公众参与的行为也没有任何制约，这些都使得公众的参与最终可能只是流于形式而已。

第三，公众参与仅在环境影响评价中得到法律的规范，但在很多领域公众参与既缺乏具体的法律规定，又没有原则性的保护，因此，公众在这些环境领域中的参与决策权利被堂而皇之地忽略掉了。

以环境标志这一新型的环境管理模式为例，环境标志通过授予产品和服务以环境标志引导消费者购买环境友好的产品，它是实现可持续生产和消费的重要模式。环境标志涉及最为广大的公众主体——消费者和企业，还有消费者保护组织、环境保护组织及政府。公众参与是环境标志目标得以实现的基础，对于环境标志具有重要意义。ISO14024国际标准对公众参与的意义与途径都有详实的规定，“生态标志机构必须建立正式的促进相关方全面参与的磋商机制。这种机制包括利用所选择的相关代表小组，例如咨询委员会、顾问委员会或公众听证会等”。而我国虽于2001年将其转化为名为《环境管理环境标志和声明Ⅰ型环境标志原则和程序》的国家标准（GB/T24024标准），对公众参与的规定未作改变，但是环境标志的国家标准并不必然构成环境标志的法律渊源，环境标志的国家标准实质上不具有法律效力。其中关于公众参与的规定既未在相关法律规范中得到体现和确认，也没有受到应有的重视和对待。因此，在我国实际的环境标志计划中，环境标志标准的制定及环境标志的认证都缺乏公众的身影，而即使有一些公众——诸如一些相关企业被允许参与，但一则公众主体范围并不明确，消费者及环境保护非政府组织仍被继续忽略；二则企业的主体地位也时有时无，其参与不能被认为是一种权利的表现。在这种状况下，公众必然难以在标准制定中享有话语权，而环境标志的科学性和公正性也无法得到保证。

（二）我国环境领域公众参与法律规范之完善

法律规则存在缺陷，法律制度也就难有所为，法律的实效性也会大打折扣。因此，完善法律规则是健全完善法律制度的第一步。我国环境领域公众参与法律规则应针对其存在的主要问题逐一修订和完善。

首先，应在宪法、环境基本法中明确公众参与的宪政意义，明确其作为公众决策的权利。虽然宪政自由、民主观念是公众参与之基石，但是此观念在我国并未根深蒂固，且公众参与的进程一直处于自上而下的状态，政府处于主导地位，由其任享予取予夺之权力，因此以法律形式将环境保护中公众参与权利确立下来刻不容缓。公众参与不仅意味着监督、申诉和控告，更是在环境规划和建设时公众对与其切身利益相关的决策享有话语权。因此，在我国宪法中应明确环境公众参与权的性质，明确规定人人都应有机会依法单独或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定和决策，从而确定环境公众参与权的宪政内涵。并且在宪法中也应规定当公众的参与权被剥夺之时，有诉请补救的途径。而在《环境保护法》等基本法中则应将公众参与确定为环境保护的基本原则，并明确其为决策参与权利，确定其不可被任意剥夺的权利性质。

其次，完善已有的规章，如《环境影响评价公众参与暂行办法》要增加其可操作性，如明确公众参与主体范围。《奥胡斯公约》中对公众和所涉公众作了明确规定，并特意指出，“为本定义的目的，倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益”。这样就明确了非政府组织的主体地位。我国环境保护非政府组织虽然有所发展，但是却没有在环境事务中有大的作为，原因之一便是没有法律为其保障。因此，应在相关法规中对公众主体范围及非政府组织的主体地位作清晰明确的界定。此外，公众参与的途径与其未得以实现的责任及行政、司法救济在法规中也须有所体现和加强，因为这是公众参与权利实现的路径。

第三，在环境管理的新型模式中，公众参与同样不可或缺，因此有必要在此类环境管理中加强公众参与，并在相关法律法规中详细规定公众参与权利的主体、途径及救济方式。譬如环境标志这一新型环境管理模式，虽然在国际和国家标准中对公众参与都有规定，但终究起不到法律的保护作用。因此我们应当制定一些较高层级的法律规范，并在其中明确规定参与主体包括消费者、企业及环境非政府组织等，并规定在环境标志标准制定中各方协商机制等内容，确保在此过程中的公众参与权利的实现，同时确保可持续生产和消费的实现。

三、我国环境公众参与权法律有效运行制度之分析

罗斯科·庞德认为，“法律行为、法律制裁以及法律都应根据其产生的效果来进行评判”，因为法律需要有效运行。但法律规则本身并不能使法律制度有效运行，不能将名存实亡的制度与运行的制度区分开来。因为法律不是一个依靠自身的逻辑便能自我证明的孤立自足的体系，它不仅是律令和规则，也不只是潜在意识冲突的统一状态，而且还是一个有序化的过程。因此考察环境公众参与法律制度，不仅应分析其规则的健全与否，更应关注保障其有效运行的法律制度。在盘根错节的社会网络中，各个法律制度并非空中楼阁、独木之桥，其有效运行受到诸多相关因素、相关制度的影响，它们之间密切联系又互为独立。在环境领域公众参与法律中，一些因素本身构成了公众参与的一部分，但不仅仅是局限于公众参与，作为一个独立的制度存在，又具有相对独立发展的性质。

为实现环境公众参与权利，“必须有资讯流通和结社自由两项要件配合，方能真正达到参与的目的”。15资讯流通和结社自由也就是环境信息公开和社会团体的自由组建和行动。此外，环境公益诉讼对公众参与权有着最终保障的作用，而环境教育旨在提高公众的环境意识、环境知识，这些是公众主观参与决策不可或缺之条件。在我国，由于这些相关制度存在的困境以及途径的缺失，使得环境领域公众参与决策的实现失去了必需的依托。

（一）环境信息公开制度

环境信息公开是环境知情权的基础，是环境公众参与的重要前提。环境信息大部分由政府部门或企业所掌握，公众获知信息的途径稀缺且成本高昂，欧盟《奥胡斯公约》主要内容正是强调了公众对环境信息知情权的获得。

作为公众参与之基础以及公众参与权利实现的重要因素，环境信息公开在《环境影响评价公众参与暂行办法》中作为公众参与的一般要求得以规定。但是作为信息公布制度的一项内容，环境信息公开仅靠这样一个暂行办法是无法有效运行的，它受制于整体的信息公开制度。如英国、美国《信息自由法》和日本《信息公开法》等高屋建瓴地对信息公布制度作了较为完善的建设，自然也惠及环境信息的公开。

我国没有类似的信息公开法加以统领、规范，对信息公开的关注也是近几年才开始的。环境信息公开均由行政法规、部门规章等规制，它们法律位阶低、执行力低。2007年《政府信息公开条例》开始实施，2008年由国家环境保护总局颁布的《环境信息公开办法（试行）》正式实施，后者是以《政府信息公开条例》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等规定为依据的。而《上市公司信息披露管理办法》，也可看作是确保公众获知环境信息的另一部规章，2010年9月环保总局针对《上市公司环境信息披露指南》公开征求意见，这表明我国愈来愈重视环境信息公开。但诸多规范内容上的缺陷却使其操作性不强，实际落实情况并不如人意。以《环境信息公开办法（试行）》为例，办法中对于环境信息包括的形式和实质范围没有规定，因此无法确定哪些形式的环境信息可以被公开，哪些环境信息是必须被公开的，又有哪些属于保密信息。这给公众造成困扰，也给公开部门不作为提供了借口；此外，该办法规定了环境信息公开形式，分为政府主动公开和依申请公开，企业环境信息也规定了强制公开和自愿公开两种方式。对于企业违反公开义务的，《环境信息公开办法（试行）》中未见任何处罚规定。对于政府违反环境信息公开义务的，办法规定了公众可提起行政复议和行政诉讼，但实际效果并不大，特别是行政诉讼，存在着起诉受理难、胜诉难的情况，除了我国行政诉讼制度固有的缺陷，相关法律规范本身存在不少模糊地带也是导致这种现状的重要原因，而公益诉讼的滞后和缺失更使得诉讼途径难以发挥其用。

因此，针对我国环境信息公开制度存在的缺陷，我们首先必须建立高位阶的环境信息公开法律，唯有如此，才可能有充分条件保证环境信息的公开。其次，应着重从政府和企业两方面进行制度建设。对政府的环境信息的公开义务，除《环境信息公开办法（试行）》外，还有《政府信息公开条例》予以规制。但政府信息公开条例的实施情况也不尽如人意。主要因素除了我国固有的行政模式影响外，还有相关法律规范的缺陷，因此除了明确环境信息形式和实质范围，明确公布单位的界定等实体内容外，对于监督方式和监督人员也应有明确规定，而详细的救济方式规定更是必不可少。特别是在我国行政模式下，以法律的形式赋予公众寻求司法救济的权利则相当重要。2009年11月《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》面向社会征求公众意见，便是向着这一良好方向行进，这保障了公众从政府获取环境信息的权利。而对于企业的信息公开，除了加强其违法成本，制定强有力实施手段外，有必要提倡环境公益民事诉讼，确定社会团体和个人的原告地位，以公力救济方式保障公众从企业获取环境信息的权利。

（二）非政府组织发展制度

“公众个体的参与能力等方面存在先天不足，加上环境行政决策往往涉及高度复杂的科技知识，使得公众个体的参与往往难以发挥有效的作用。”16因此非政府组织在环境公众参与中的作用和地位便愈显重要。1992年联合国里约环境发展大会通过的《21世纪议程》认为“公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一”。《中国21世纪议程》则指出，“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”，要“推动民间环保组织参与可持续发展”。而《奥胡斯公约》在其关于“公众”的定义中则特别强调了非政府组织作为公众参与主体的地位。

环保非政府组织应为公众参与的有效主体。但是在我国相关法律中，对于非政府组织的公众参与主体地位却是讳莫如深，对环保非政府组织的权利也没有明确的规定，这直接影响到公众参与的主体的确认和保护。因此，虽然近年来中国环保非政府组织发展迅速，有一些大的环保组织在环境公共事务中发挥着越来越重要的作用，如在云南怒江开发、南水北调等项目中都有环境组织的身影，并且也发挥了巨大作用，然而环保组织参与决策还未成为一种常态，参与权利更是被任意剥夺，不能充分发挥其作用。这与非政府组织发展程度息息相关。

严格说来，我国在非政府组织的管理体制上存在较大问题，束缚了非政府组织的发展。目前我国关于社会团体的法律有宪法和社会团体登记管理条例。《中华人民共和国宪法》规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。《社会团体登记管理条例》第五条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。”但是我国对非政府的管理并不利于其建立和发展。我国对社会团体和民办非企业单位实行以“双重管理”为特征的管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制。在非政府组织的登记注册、监督管理、优惠税制等方面，不仅约束过于严格，而且彼此不配套、不协调、不到位，严重制约着它们的发展。可以说政府对非政府组织的认识、法律政策环境的制约和政府改革滞后，是当前制约非政府组织发展的最为重要因素。政府对非政府组织管理思路的转变是我国非政府组织发展的重要前提。只有相对宽松自由的社会环境，才能产生科学合宜的管理方式。当非政府组织机体能健全发展之时，它在环境事务中的主体地位才能得以确保。

（三）环境公益诉讼制度

无救济则无权利，诉讼作为解决社会系统中利益冲突的一种机制与活动，它是权利得以保障的最终救济方式。环境公众参与权亦以此为保障。并且由于环境公众参与权所具有的宪政内涵，其代表的是公众的利益，因此环境公益诉讼制度的优劣对于此权利的保障尤其重要。

我国当前法律缺乏环境公益诉讼的规定，虽然环境公益诉讼在我国有一定的发展，但仍然障碍重重。首先，我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告资格的认定都限于“与案件有直接利害关系”，这就限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体对环境公益提起诉讼。虽然最高人民法院在一年前提出环保部门可以提起环境公益诉讼，云南省昆明市的中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市环保局也联合发布了意见，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼，但实际上，鲜有这些主体提起诉讼的案例。虽然出台了地方性的规定，但在国家层面上对环境公益诉讼的规定却仍是空白，同时又受到立法位阶效力和地域限制，它们对推进环境公益诉讼作用有限。其次，除了必须解决环境公益诉讼的原告资格这一基本问题外，还要考虑确保环境公益诉讼的可行性，如举证责任的安排、诉讼费用的分配等问题。因为没有法律规定，所以这些问题都没有在制度层面上得以解决，当公众参与权受到侵犯之时，势必丧失有效的公力救济途径。因此应尽快建立环境公益诉讼法律制度，明确环境公益诉讼原告资格除了检察机关、环保行政部门外，还应包括社会团体和个人。社会团体和个人应是环境公益诉讼的主要力量，因为这与他们的利益密切相关，他们对环境公益更具积极性，并且不具有官方色彩，是政治利益与商业利益的监督者。同时也应确认环境公益诉讼的可操作性，对举证责任以及政府对诉讼费用的资助作出特殊的安排。一些有借鉴意义的做法，如《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》规定，诉讼原告可向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”申请补助，这可作为有益经验在国家法律层面得到确认，并将有助于环境公益诉讼的开展。

（四）环境教育制度

公众的环境素养和环境知识影响着他们参与环境决策的态度和方式以及参与的有效性。托马斯·杰斐逊对此曾有过精彩论述：“除了由人民自己掌握社会的根本权力以外，我不知道还有任何其他安全的办法；如果我们认为他们的文化程度太低，不能以英明的决断来行使这些权利，那么补救的办法不是从他们手里拿走这种权利，而是通过教育来告诉他们应当如何对事情进行判断。”而在我国环境公众参与问题上，“公众素质较低、能力缺乏”的理由一度被过分强调，似乎这是影响环境公众参与的症结所在，而这其实正是对环境教育的迫切呼唤。

国际上对于环境教育的重要性早已肯定，《贝尔格莱德宪章》、《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等文件充分肯定了环境教育对于推进可持续发展的重要作用。有的国家通过环境教育立法来规定各类教育主体的环境教育义务。如美国、日本均通过了环境教育立法，以法律的形式确认国家、国民、民间团体等对环境教育的义务和责任，并确立了相关保障机制，如行政管理、监督协调及经费保障机制等。我国在2003年由教育部颁布了《中小学环境教育实施指南》，重点放在中小学环境教育与构建绿色学校。然而，我国对环境教育没有一个明确、系统的统筹规划和目标，政府的环境教育之责也没有被法律所明确。在现实生活中，除了一些环保非政府组织的环保活动宣传环保意识和知识外，公众鲜有获取环境保护知识的途径，特别是有政府参与的官方途径。政府部门对环境教育缺乏前瞻性考量，因此环境教育经费得不到保证也在意料之中。

我国以政策为主导的环境教育规范虽可指导我国环境教育的发展方向，但难以应对我国环境教育落后的现状，更难提高我国公众的环境意识水平。因此应将环境教育立法提上议事日程，须明确相关主体的权利、义务和责任，完善行政管理制度，增强其可操作性。同时立法中应确认环境教育为全民教育、终身教育的特性，突破学校教育和阶段教育的局限；确立以政府为主导的行政管理方式，加强大众传媒、环境非政府组织、企业及社区的环境教育宣传的协调配合；更重要的是在国家级和地方立法中应对环境教育开展资金保障作出明确详细的规定，以确保环境教育的可持续性。

实现环境领域公众参与权利是一个系统的工程，无论是环境信息公开制度，抑或是非政府组织的建立发展制度，还是环境教育制度都是公众参与权利得以实现的基础，因此除了完善环境领域内公众参与的规则制度外，还必须健全发展相配套的制度措施，以形成一个良好的权利运行系统。

注：

1[美]E·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第486页。

2《中国环境行政保护二十年》编委会：《中国环境行政保护二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第308页。

3赖曦、成书玲：《公众参与环境保护活动的现状研究》，《法制与社会》2008年第1期。

4方洪庆：《公众参与环境管理的意义和途径》，《环境保护》2000年第12期。

5潘岳：《环境保护与公众参与》，《理论前沿》2004年第13期。

6吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法出版社2000年版，第257页。

7阚宏悦：《论环境法中的公众参与原则》，《知识经济》2009年第3期。

8舒冰：《论我国环境保护中的公众参与制度》，《内蒙古环境保护》2004年（第16卷）第2期。

9周训芳：《环境权论》，法律出版社2003年版，第126页。

10参见http://en.wikipedia.org/wiki/Public_par ticipation#cite_note-test-0。

11参见Public Pol icy and Public Par ticipation Engaging Citizens and Community in the Eevelopment of Publ ic Pol icy.Bruce L.Smith.9，2003.http://www.phac-aspc.gc.ca/canada/regions/at lantic/pdf/ pub_pol icy_par tic_e.pdf。

12参见Principles of Public Participation.http://www.co-intel l igence.org/CIPol_publ ic par ticipation.html。

13徐珣：《宪政自由的价值维度》，《中南大学学报（社会科学版）》2009年（第15卷）第1期。

14罗斯科·庞德：《法理学·第一卷》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第16页。

15叶俊荣：《环境法律与政策》，中国政法大学出版社2003年版，第313页。

16朱谦：《环境公共决策中个体参与之缺陷及其克服》，《法学》2009年第2期。