吴 强

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

马克思指出，经济基础决定上层建筑。应用于矿业权管理的实践，则是指有怎样的宏观经济背景、制度或环境，就有怎样的矿业权制度安排。而新制度经济学认为，制度变迁是由多方利益集团博弈的结果，或政府命令和法律引入造成的，即诱致性制度变迁(induced institutional change)或强制性制度变迁(imposed institutional change)[1-2]。看似毫无联系的两种观点，实则有着共同的本质，即无论是诱致性还是强制性制度变迁，其根本原因是由于宏观经济背景或制度的改变。

少见于政府规章和频繁出现于学术文献中的“矿业权”，在新中国正式的法律条文中并未出现，但其包括探矿权和采矿权的内涵已为政界和学界所认同。探矿权、采矿权分离的制度安排，是基于提高管理效率之目的[3]，与制度演进关系不大，因此本文使用“矿业权”这个词。伴随新中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡及深化，矿业权管理从无到有，逐步完善，走过了一条与经济社会发展阶段相适应的演进之路。在演进过程中，中央政府、地方政府和企业各方的利益博弈，决定了演进的方向和结果。当然，不同的阶段，博弈各方的目标函数不尽相同。

1 无偿取得的制度安排

从1949年新中国成立至1981年，矿产资源的使用是无偿的，探矿权、采矿权的概念根本就不存在，亦即矿业权是无偿取得的。1951年出台的《中华人民共和国矿业暂行条例》，明确了矿产资源国家所有，其勘查、开发、分配均由政府负责。

1.1 无偿取得的经济基础

矿业权无偿取得的制度安排，有其历史的经济基础。从新中国成立到改革开放前的29年，我国长期处于高度统一的计划经济体制之下，其间虽然进行了一些财政制度的改革，但其重点主要是调整中央与地方的经济管理权限，是计划经济体制内部的调整[4]。在这种体制下，国有矿业企业根据国家指令性计划按部就班进行生产，国家既是矿产资源的所有者，也是其生产者和消费者。

1978～1981年期间，经济体制改革主战场在农村，家庭联产承包责任制的实施、乡镇企业的蓬勃发展，使国民经济快速复苏。计划经济体制已经动摇，但发展社会主义商品经济、市场经济的政策并没有明确提出，经济体制的变革并没有立即改变矿产资源无偿使用的状况，矿业权无偿取得制度得以延续。

1.2 博弈导向

改革开放以前，高度统一的计划经济体制，使博弈主体中央政府、地方政府、国有矿山企业的目标函数基本一致，它们之间并不存在利益的博弈。在矿产资源勘查、开发利用中，政府下达目标任务，企业按计划执行，政府和企业均不存在制度变革的动机，使得矿产资源无偿使用制度，在计划经济体制下长期处于均衡。

1978年后，经济的快速复苏，加大了国家对矿产资源的需求，乡镇集体矿山企业和个体采矿开始出现。由于开采技术落后，开发利用效益低下，乡镇集体矿山企业和个体采矿滥采乱挖，造成矿产资源的浪费和破坏，尤其扰乱了矿业秩序。在这种背景下，中央政府、地方政府、矿山企业出现了利益冲突，逐渐打破了矿产资源无偿使用的制度均衡。中央政府要维护所有者权益、地方政府要发展地方经济、企业开始追求最大利润，它们之间的博弈推动了制度变迁。

2 有偿使用在博弈中深化

2.1 有偿使用的制度演进

矿产资源有偿使用制度，萌芽于1982年国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。该条例第九条规定：“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。1984年开始试行的《中华人民共和国资源税条例(草案)》，对矿产资源的有偿使用起到了推波助澜的作用。即使到此时，新中国的制度条文中，仍没有出现矿业权的概念。探矿权、采矿权概念的明确提出，始于1986年出台的《中华人民共和国矿产资源法》，该法确立了矿产资源有偿开采的原则，但禁止采矿权交易。1994年发布实施的《矿产资源补偿费征收管理规定》，可以说是对有偿使用制度的具体落实。1996年修改后的《矿产资源法》，确立了探矿权和采矿权有偿取得的制度，并在有限的范围内放开了探矿权和采矿权的转让。1998年，国务院出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》三个行政法规，为新矿产资源法的具体实施提供了操作依据。2003年，国土资源部发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，进一步强化了市场对矿产资源配置的基础性作用。至此，以矿业权管理为核心的矿产资源有偿使用制度基本完善。

2.2 有偿使用制度的经济基础

从改革开放初期至十六届三中全会之前的二十年，是中国探索社会主义市场经济体制取得根本突破的关键时期。自1984年十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》提出了发展社会主义商品经济开始，到1993年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，到2003年十六届三中全会的召开，我国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中的作用愈加明显。伴随经济体制由计划向市场的变革，矿产资源的使用也由无偿逐步向有偿转变。1984年提出发展社会主义商品经济后，在1986年出台的矿产资源法，就确立了矿产资源有偿开采的原则；紧接十四大提出建立社会主义市场经济体制，1996年修改后的矿产资源法，就确立了探矿权和采矿权有偿取得的制度。之后的几年，我国财税、金融、流通、住房和政府机构改革，沿市场经济体制的方向进一步深化，矿产资源有偿使用制度，也通过行政法规和部门规章的发布而逐步完善。

2.3 博弈导向

在探索市场经济体制的过程中，矿业权无偿取得的制度安排，显然已不合时宜。为维护矿产资源所有者权益，在各种因素的诱导下，中央政府实施了矿产资源管理的强制性制度变迁——从矿业权无偿取得到矿产资源有偿使用，并逐步使有偿使用制度趋于完善。

进入21世纪，矿产品需求旺盛，矿业权市场空前繁荣，大量资金涌入进行矿业权炒作。地方政府为追求更多的收益，不顾地质工作规律，盲目以招拍挂牌方式出让矿业权。这种现象的直接后果是，地质勘查工作推进缓慢，矿业权市场混乱。制度决定者和接受者的均衡被打破，产生了新的制度需求。在新一轮博弈中，中央政府的目标是规范矿业权市场秩序、取得地质找矿新突破；地方政府则更多地追求矿业权出让的收益；投机企业只想通过矿业权转让获得收益；拥有技术优势但缺少资金的矿业企业，则排斥招标拍卖挂牌出让矿业权的方式。各方利益的博弈，促使矿业权制度向更细化的管理方式演进。

3 分类分级管理的实践

3.1 分类分级管理制度的实施

针对矿业权市场存在的问题，处于博弈主导地位的中央政府，再次实施强制性制度变迁。因此，按照各级主管部门的权限，根据矿产资源的不同类别，矿业权分类分级管理制度应运而生。

为规范探矿权、采矿权登记审批管理，国土资源部2005年发布的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》，调整了中央和地方的审批权限，对部、省两级国土资源主管部门审批颁发勘查许可证、采矿许可证的权限进行重新规范。2006年，为了进一步规范矿业权市场，完善探矿权采矿权招标、拍卖、挂牌管理办法，国土资源部发布了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》。按照探矿权、采矿权管理的法定权限，矿业权出让由县级以上人民政府国土资源主管部门负责。根据矿产资源自然赋存特点，将矿产资源分为无风险、低风险、高风险三类；并依据不同类及其勘查、开采程度分别实行招标拍卖挂牌、协议和“申请在先(先申请者先依法登记)”等方式出让矿业权。

3.2 矿业权管理制度何去何从

矿业权分类分级管理实质是对矿产资源有偿使用制度的调整，也可以说是完善。但这种调整并非简单地修修补补，而是对管理方式有着根本性的变革。其实，为适应社会主义市场经济规律和地质工作规律的要求，近几年我国在不断地对矿业权管理制度进行调整和完善。例如，设立中央地质勘查基金，引导和拉动商业性矿产勘查；对探矿权、采矿权进行整合，促进资源高效开发利用(《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》国土资发〔2009〕141号)；实施矿产资源整装勘查、优化探矿权出让，加快实现地质找矿重大突破(《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》国土资发〔2010〕59号)；推进矿业权有形市场建设，加强矿业权出让转让管理(《国土资源部关于建立健全矿业权有形市场的通知》国土资发〔2010〕145号)等。这些调整，都是中国矿业权管理最新的制度安排。

即使如此，我国矿业权管理仍然存在这样或那样的问题，如矿业权市场还不健全，表现在多层次市场交易平台不健全、风险勘查资本市场不健全、中介服务体系不健全等方面[5]；中央政府和地方政府的矛盾依然存在；矿业权投机行为仍没有消除等。制度的演进从来不是空穴来风，直接依据是存在的问题，而本质是经济基础的变动和各利益集团的博弈。当前，我国社会主义市场经济体制愈加完善，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确指出，要继续改革攻坚，完善社会主义市场经济体制，在重要领域和关键环节取得突破性进展。未来的一段时期，既是我国各类市场要素不断健全的时期，也是矿产资源需求高峰期，这就要求我们按照市场的规则，从开源与节流两方面合理开发利用矿产资源。矿业权各利益主体在新一轮博弈中，中央政府将更加关注引导社会资金更多地投入矿业、如何更好地发挥地勘队伍的技术优势，地方政府仍然将以地区经济发展为主要目标，企业永远以追求利润为目的。资本与技术的结合，是矿业权制度各行为主体都乐意接受的结果，这也许是未来矿业权管理制度的演进方向。

4 结论

宏观经济背景、制度或环境与各利益主体的博弈，是矿业权制度演进的推动力，而中央政府在博弈各方中起主导作用。新中国成立后，长期的计划经济体制决定了矿业权无偿取得的制度安排。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，矿产资源有偿使用制度得以确立和不断健全。在有偿使用的基础上，矿业权分类分级管理是中央政府、地方政府、企业各利益主体博弈的结果。市场经济体制的完善和各利益主体的新一轮博弈，将有可能使矿业权管理制度朝资金与技术如何更好融合的方向演进。

[1] 卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2003：80.

[2] Lin JY.An Economic Theory of Institutional Change: Induced and Imposed Change[J].Cato Journal，1989，9(1)：1-33.

[3] 王小马.矿业权两阶段安排的经济学解释[J].中国矿业，2009，18(3)：23-27.

[4] 姚洋.作为制度创新过程的经济改革[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：16-22.

[5] 徐建民，赵传卿.中国矿业权制度变迁与发展分析[J].黄金，2009，30(9)：1-5.