张 媛，刘选林

（西南林业大学经济管理学院，昆明 650224）

云南省是全国四大重点林区之一，地处珠江、长江等重要水系的上游，国土面积的94%是山区，林业用地多，森林资源丰富。全省林业用地2424.76 hm2，占总面积的63.39%，居全国第二位，集体林地1942.50万hm2，占全省林业用地的80.11%，涉及农户845万，占全省总农户的92.3%。2006年，云南省出台了关于深化集体林权制度改革的决定，林改在全省范围全面铺开。2007年，又出台了关于进一步加大集体林权制度主体改革力度与稳步推进配套改革的意见，进一步明确了改革的重点和有关政策界限。目前，云南省集体林权制度改革除迪庆州因故经批准推迟外，其余15个州市基本完成了主体改革任务，取得了阶段性成果。但与林权主体改革进展顺利相矛盾的是，各项林改配套措施的完善程度却不尽人意，考虑到云南省的特殊省情，即多民族聚集区、边疆地区、贫困人口比例高、林区基础设施落后等问题，现阶段只有在深化林权主体改革的同时进一步健全各项林改配套措施，才能从根本上巩固林改成果，促进林业的长远发展。

1 云南省集体林权制度改革现状

2006年以来，在省委、省政府的领导下，在国家林业局的帮助指导下，云南省学习借鉴福建、江西等省先进经验，结合实际，启动了集体林权制度改革。截至2009年9月底，全省完成确权面积1709.55万hm2，占全省集体林面积的93.2%。其中，商品林975.52万hm2，公益林734.03万hm2，商品林均山到户率71%。共排查山林纠纷164726起，涉及面积94.10万hm2，调处161176起，调处面积82.1万hm2，起数调处率和面积调处率分别为97.8%、87.2%。从2009年3月—8月，先后对全省15个州(市)的主体改革工作进行检查。先后抽检了31个县（市、区），93个乡（镇），279个村委会，837个村民小组，2502宗林地。15个州市共成立林改领导机构14558个，参加林改人数56.66万人次；发放林权证471.07万本，发证面积1656.01万hm2，占集体林面积的90.3%，占已确权面积的96.90%。15个州市共投入林改经费103821.49万元，按已确权面积计算，林改经费投入达61.05元/hm2。林改配套改革进展也稳步推进，全省已建成林权流转服务中心53个，各种林农协会等社会化服务体系建设进展顺利。出台了相关的管理办法和工作意见。对财政部、国家林业局2009年新增的113.33万hm2国家重点公益林的补偿，目前正在制定方案和落实管护责任制；对400万hm2省级公益林，已经完成了区划界定工作并组织实施县落实到山头地块，并对县级实施方案组织了评审，待3亿元省级生态效益补偿资金全部落实即可兑现。省林业厅与省农村信用社联合制定了林权抵押小额贷款业务指导意见，据不完全统计，截至2008年底已有8个州市18个县开办了林权抵押贷款业务，贷款275笔2.1亿元。中国农业银行以《林权证》为抵押的贷款额54864万元。省农业发展银行支持林业企业等33个项目，金额26670万元，截至2009年9月末，全省林权抵押贷款余额21.36亿元[1]。为了全面加快林改步伐，云南省采取开展林权抵押贷款、规范林地林木流转、探索森林林木资源保险等8项措施，强力推进集体林权制度配套改革。另外，部分地区还开发了探索森林林木资源保险、发展林业专业合作组织。在普洱、德宏、保山等地还进行了中低产林改造试点工作，并在搭建林业投融资平台、林业招商引资、林业科技服务、林业行政综合执法改革等方面取得了不同程度的进展。

2 云南省集体林权制度改革配套措施存在的问题

2.1 采伐制度不完善，森林防火、生物防治问题突出

①林木采伐制度不完善。集体林权制度改革后，林地上的林木和林产品归农民个人所有，成为农民的私有财产，理论上相当于农户自己的绿色银行，需要用钱时即可以采伐木材变现，也可以折价转让或贷款抵押透支。但是考虑到森林是一种特殊的资源，它既可以提供木材和林产品满足社会对林业多样化的需要，又具有保护国土生态安全的重要作用。云南省自实施林改以来，虽然滥砍乱伐现象明显减少，但是由于没有完善的采伐制度，林木采伐依然不规范。

②森林防火、有害生物防治问题突出。林地、林木承包到户后，从事经营的人员增多，林地内活动人员相对频繁，这一实际情况必然加大森林火灾隐患，同时增加有害生物的入侵渠道，给森林防火、有害生物防治带来不利影响。再加上目前林地经营的分散性，一旦发生森林火灾和森林病虫害，仅靠一家一户是难以扑救和防治的，森林防火和森林病虫害防治形势日益严峻。

2.2 贷款规模小且风险大，投资热情不高

云南省农户林权抵押贷款已在部分市区、县进行，但范围还比较小，考虑到农户林权抵押贷款手续复杂，信贷产品与林业生产特点不相匹配，公益林补偿标准低，森林资源流转平台等服务体系建设滞后等问题，目前贷款规模仍很有限，在缓解林农资金短缺方面起到的效果不明显。另一方面，林业投资周期较长，遭遇自然灾害的概率大，风险预警体系不健全，导致经济主体的投资热情不高，当前林业资金主要来源于国家投资。

2.3 科技推广难，技术滞后

云南属于西部省份，经济发展水平不高，又是一个拥有多民族的特殊省份，全省教育资源相对短缺，林农接受教育的时间普遍较短，多以传统的思维模式进行生产、经营，生产力水平低。再加上林业服务人员相对缺乏，林改后林地经营分散，点多面广，林业科技推广工作面临更大困难，如苗木挑选、品种配置、栽植、修剪、施肥、病虫害防治等林木培植的各环节都需要技术人员指导。然而乡镇林业站技术人员数量有限，高层次人才缺少，再加上林农分散，林区交通不便，客观上也给林业技术人员服务带来诸多不便,上述原因导致林农技术咨询难，推广良种良法滞后，营林生产效率低。

2.4 林业服务体系不健全

虽然云南省现已建立了53个林权流转服务中心，但是相关的流转机制还不健全，其他服务机构的建设、林农专业合作化及各种协会的建设仍处于起步阶段，林业行业协会、林业中介服务机构数量有限，林业管理模式难以突破“瓶颈”，林地收益，林农利益缺乏保障。

3 完善云南省林改配套措施的建议

3.1 加强森林资源管理

加大木材采伐监管力度，按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验职能相对分开的原则，合理划分林业部门行政执法等内设机构的职责权限，明确综合行政执法机构的管辖范围。另外，在实际采伐目标确定方面，可以尝试以村为单位编制和实施森林经营方案，按经营方案有计划地采伐。在森林火灾、有害生物防治问题上，则可以采取以行政村为单位组建森林灾害预防应急分队，对林区的情况进行监视。其次应加大防火、防虫知识的宣传力度，认真落实和完善森林防火行政责任制和防火责任追究制度，将森林防火纳入全社会治安体系管理。另外还要积极探索建立政策性森林保险制度[2]，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力，消除农民发展林业的后顾之忧。最后，应尽快出台《云南省森林资源资产评估管理办法》，建立森林资源资产评估机构，建立林业担保公司和投资公司，为林业信贷、林业投资环境的改善搞好服务。

3.2 完善投融资体制

3.2.1 拓宽林业投资渠道

针对云南省的现实情况，首先政府部门要采取有效措施进行调节，出台林业投融资的相关政策，加大金融部门对林业投入的力度，积极协调金融部门推进林权抵押贷款，并采取不同的方式进行，如利用林权直接抵押贷款、政府部门制定优惠贷款政策及探索担保公司担保贷款等。同时，政府部门要与金融部门形成相互协调机制，加大林业信贷投放，增加信贷品种，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额信贷等。其次，可以开展联合经营模式，建立林业合作组织[3]。这样不仅可以解决资金问题，还可以形成规模效应，有效地节约人力资源，使现有资源的配置更加充分。如开展农民联合合作经营模式。在尊重村民意愿的基础上,积极引导林农以亲情、友情、资金、技术为纽带,组建家庭林场、股份合作林场等新型合作经济组织,并鼓励这些林业合作组织与加工企业联合。村民以林地、林木折价入股，也可以投资、投劳入股，资金不足时还可以引资入股。可参照上市公司管理方法，成立董事会，从股东内部推荐场长和管理人员，有条件的地方也可外聘管理人员，收益可按股份分配。

3.2.2 建立多元化筹资体系

云南省集体林区绝大多数是贫困人口聚集的山区和半山区，资金的严重短缺制约了林农投资和扩大再生产的能力。唯有建立政府、企业、营林主体等多元融资体系，才是解决林业投资资金问题的有效途径。林业作为弱质性产业，政府资金应发挥导向和基础作用，同时积极引导大量非政府资金参与林业投资，如银行信贷资金和林业经营主体资金。首先，银行可通过提供政策性贷款和贴息或低息贷款等措施为林农提供资金支持，还可以在降低信贷风险的基础上，积极推行林木资产抵押贷款或林权证抵押贷款，允许林农以经过资产评估机构评估确认的林木资产作为抵押物取得经营性贷款，或直接以林权证作为抵押贷款的凭据获取贷款，特别是要积极开展适应性较强的小额林权抵押贷款的探索，使林农拥有的林业资源变成随时可以取兑的“绿色银行”[4-5]。其次，考虑到商品林经营的主要目的是追求经济效益的最大化，市场主体就应该成为商品林生产经营的重要主体，即积极鼓励林农、涉林企业等相关主体投资商品林的生产经营。

3.3 激励科技创新、重视新物种的引进和培植

3.3.1 加快科技示范基地和科技服务机构建设

结合云南省科技水平现状，各相关部门应以各地区林业代表物种为示范建立相应的科技示范基地，如在大理州核桃种植较多的地区建立核桃科研平台，在红河州橡胶种植较多的地区建立专门的科技示范基地，以便给林农提供便捷的林木林产品的生产、种植示范。其次，从各地区的森林资源培育优势和产业发展特色的实际出发，因地制宜，按需施教，采取集中授课、专题讲座、现场示范指导等形式开展技术培训，普及林业科学知识，提高林农科学种植水平，努力培育一批有文化、懂技术、善经营的林业技术能人，不断完善科技队伍建设、加大科技推广力度、促进科技成果转化[6]。最后，政府部门还可以通过深入开展林业科技下乡活动和热线电话服务，充分发挥林业行业在人才和技术方面的优势。

3.3.2 扶持林业新物种的引进和培植

云南地处低纬度高原，地理位置特殊，主要受南孟加拉高压气流影响形成高原季风气候，全省大部分地区冬暖夏凉，气候类型丰富多样，有北热带、南亚热带、中亚热带、北亚热带、南温带、中温带和高原气候区共7个气候类型。据不完全统计，全省有1.8万种高等植物，中草药2000余种，香料植物365种，观赏植物2100多种，脊椎动物1638种，昆虫1000多种，多样性的物种为云南省引进或培植新物种奠定了良好基础，如对烟叶、茶叶等品种开展基因工程、细胞融合等研究；将海南省生长的油楠、榴莲、山竹、血封喉等野生植物的珍稀物种引进到云南省西双版纳种植。

3.4 健全林业社会化服务体系

3.4.1 建立有效的林权流转制度

①政府部门应制定切实可行的政策措施，规范林权流转法律法规的制定与执行[7]。②界定林权转让方式，如包山经营、租赁、合资、股份合作、因林地使用权抵押担保产生的转让等，转让标的物的划分标准，使林农在林地流转方面有章可循、有法可依。明确具体转让方式。③加强林权管理与流转体系建设，结合数字林业建设，建立包括林权登记、林权变更、林权抵押等内容为主的全省林权管理体系，为减少林权纠纷、构建林权交易市场、公平林权交易价格、保障林农利益奠定基础。

3.4.2 加强公共服务平台建设

①采取“三级建站”的方式，即市、县、乡三级构建全市林业服务体系。在市区建立林业服务总站，针对本市的林业发展情况进行数据统计、分析，从而做出合理的决策，并快速下发到县、乡林业服务站，对下属机构反映情况进行综合处理。在县区则可以建立林业服务中心站，可以为林农提供林业信息、中介服务、林权交易和登记服务、办理林业行政许可业务、林权抵押贷款业务、提供林业科技与法律政策服务、指导组织林农劳动力培训等。在乡镇则建立林业服务中心站，可以受理林木采伐许可申请；办理植物检疫证、省内木材运输证；提供木材检验、森林资源资产评估、伐区调查设计等中介服务[8]。②开展林农专业合作化及各种协会建设试点，引导培育新型的社会化服务组织，扶持农民依法组建林业专业合作社，组建林业行业协会、中介服务机构，建立各种形式的农民合作组织，引导农民逐步实现自我管理、规模经营，解决农民一家一户办不了的事。

[1]云南省林改办.云南省林改向纵深发展[J].云南林业，2009，30（6）:26.

[2]高治江.贵定县集体林权制度改革配套措施的建议[J].科技风,2009(8):194.

[3]谷臣文，向宗化，汪雄.加强林业科技推广与服务体系建设势在必行[J].湖南林业，2009（3）：15.

[4]宋焱.林权抵押贷款：开启“绿色银行”大门的钥匙[N].金融时报，2006-06-17（2）.

[5]黄丽媛，陈钦，陈仪全.福建省林权抵押贷款融资研究[J].中国农学通报，2009,25(18):170-173.

[6]金毅,在林业社会化服务体系中加强和改善乡镇林业工作站建设[J].科技资讯，2009（2）：253-254.

[7]沈文星,吕祥熙.集体林权流转制度的研究[J].南京林业大学学报，2010，34（1）：117-120.

[8]肖水清，李红珍.林改后林业专业合作组织的形成与发展探索[J].江西林业科技，2009（增刊）：36-38.