游秀凤

中国政党制度框架下的党际监督

游秀凤

现阶段，对民主党派的民主监督职能，人们认识上还不够清晰，实际运作中还存在明显的差距，常常流于形式，人们对其象征意义已远远超过了对其实际效果的重视。如何有效发挥民主党派的监督作用，让民主党派不仅仅成为执政党的 “智囊团”、“思想库”，而且成为我国政治生活的 “晴雨表”、 “监控器”？ 笔者认为，当前民主党派的监督之所以总是遭遇困惑，其症结主要在于认识上不到位，从而造成制度上不健全、实践上难作为。中国政党制度框架下要有效发挥民主党派监督作用，首先必须从理论上，对民主党派的民主监督职能进行重新认识，还原 “互相监督”的理论实质，从 “党际监督”的高度来解读我国政党制度的设计初衷。

一、党际监督是中国政党制度所蕴涵的价值理念与制度设计

所谓党际监督，就是政党与政党之间的互相监督。其监督主体是政党，监督客体是被监督政党的政治行为和权力运作过程。中国政党制度框架下党际监督包括共产党对民主党派的监督和民主党派对共产党的监督，当然也包括各民主党派之间的监督。由于共产党处于执政地位，与国家权力发生最直接的关系，因此，党际监督主要指的是参政党对执政党的监督，亦即各民主党派对中国共产党在国家政治生活中的行为和权力运作过程的监督。

1. 从中国政党制度设计的初衷来看，党际监督正是中国政党制度所蕴涵的价值理念。建国之初，中国共产党之所以保留民主党派，形成中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其中的一个考虑就是为了让民主党派对业已执政的中国共产党实行监督。当时，中共高级领导层清醒地意识到，地位的变化很可能导致党内一些危险情绪的滋生，而历史的 “周期率”又很容易使胜利者由盛转衰。只有加强监督，包括民主党派的监督，才能永保清醒，跳出 “周期率”。毛泽东1945年与黄炎培的著名谈话印证了这一点。毛泽东在 《论十大关系》、 《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等报告、讲话中多次指出， “我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会，就是那些骂我们的，我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。” “这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益。”很显然，保留民主党派，就是要让他们监督执政党。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度对参政党对执政党的监督非但不排斥，而且积极倡导。

2. 从中国共产党同各民主党派合作的基本方针的逻辑依据来看，党际监督是中国政党制度的重要内容。1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作 《论十大关系》的报告时，在谈到中国共产党与民主党派关系时，首次提出了“长期共存、互相监督”的八字方针。不难理解，八字方针的逻辑依据：“长期共存”，其目的就在于 “互相监督”。随着多党合作制度的不断发展，中国共产党同各民主党派合作的基本方针被进一步发展为是 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。可以看出， “肝胆相照、荣辱与共”是以 “互相监督”为前提，并为 “互相监督”提供政治环境。十六字方针最为实质性的内容还是 “互相监督”，重点在于参政党监督执政党。正如1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“中共处于执政党地位，领导拥有十一亿人口的国家政权，非常需要听到各种意见和批评，接受广大人民群众的监督。各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。”可以这样说，党际监督，又着重参政党对执政党进行监督，这是我国政党制度的内在机制和重要内容。

3. 中国政党制度框架下的党际监督是合作型的政党监督，是对西方竞争型政党监督制度的扬弃。对权力进行有效的监督和制约，是世界各国共同面临同时又必须解决的问题。由于国情不同，西方国家选择了竞争型的政党制度，以 “执政党”和 “在野党”相互对峙的方式来防止执政党与公共权力完全重合现象的出现，用竞争来保证政党永远居于民众和公共权力之间的位置。这种党际间的竞争式监督是西方政治文化孕育的结果。我国选择的是合作型的政党制度。各民主党派对共产党的党际监督是合作基础上的监督,这种新型的党际关系具有鲜明的中国特色和很大的优越性,符合中国国情，适应中国政治生态环境。

不可否认，西方竞争型政党制度有效地防止了专制，制约了执政党滥用权力；政府政策的偏差和失误也能被一定程度的纠正，但同时又付出了高昂的代价：黑金政治、政党攻讦、互相倾轧……而且西方的两党 （或多党）制，执政党和在野党或反对党竞争的实质是政权之争。这种权力之争毕竟只是从本集团的利益出发，谋取自身的利益最大化。中国的政党制度是对以往各种政党制度的积极扬弃，它否定了一党制，但并没简单地采用多党（或两党）制，它批判地继承了人类政治文明的积极成果，从本国的国情出发确定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国政党制度中，党际监督超越了权力之争。在我国，参政党与执政党之间是共生共荣的关系，而非对立或敌对的关系，党际监督的目的性在于共同利益的一致性，完全有别于西方政党监督。事实上，中国政党制度下，党际监督说到底还是为了中国共产党实现更好地领导，带领全国人民更好地发展。

4. 中国政党制度框架下的党际监督具有鲜明的中国特色和很大的优越性。

其一，党际监督具有鲜明的政党特征，是政党与政党之间的监督，其主体和客体都是政党，不同于对一般社会事务管理的监督。

其二，党际监督是一种政党间的异体监督。民主党派对中国共产党的监督是在政党层次上开展的监督，民主党派通过提案、建议、协商讨论等形式，对执政党的工作开展讨论、批评，提出意见建议，具有理性、求真、和谐的协商政治特点。其不同于共产党自身的党内监督，与共产党的党内监督相辅相成，有利于坚持共产党领导和监督执政权力的统一。

其三，党际监督是中国政党制度的内在机制和重要内容，民主党派作为参政党，对执政党的监督具有不可推诿的专责性。

其四，民主党派作为参政党，具有较广泛的代表性，所处的位置也比较超脱，提出的意见和批评一般具有较大的客观性，更能反映社会各方面的利益、愿望和要求，使执政党能够广泛吸纳各方面的意见和建议，有助于执政党和政府更好地协调社会利益和动员社会力量。

其五，党际监督具有较强的针对性。民主党派的领导人物大多在各级国家权力机关和统战政协机构中任职，亲自参与国家机关的政治运作，掌握丰富的政治信息，从而大大提高了监督的针对性。而且民主党派自成立以来便以追求民主为目标，几十年的政治生涯积累了丰富的政治监督经验，善于选择监督的方式，把握监督的力度。

其六，民主党派作为政治联盟，具有自身独特的视角，能够对共产党提供一种单靠党内党员不容易提供的监督，起到敢于直言的 “诤友”的作用。

二、加强党际监督制度建设，提高党际监督实效

党际监督能否发挥作用，能发挥多大的作用，执政党的重视和支持是保障。作为被监督客体的执政党，要以发展党内民主，推动党际民主，进而带动人民民主，为党际监督创设政治环境保障。

作为监督主体的民主党派其自身监督的意识和能力是影响监督效果的关键性因素。民主党派要在思想上强化本党派成员的政党意识；要通过加强组织建设，为履行党际监督职能做好组织人才储备；要加强民主监督能力建设，探索建立专业化的民主监督机构。

目前，民主党派对中国共产党的党际监督职能发挥不够充分的原因有多方面，其中最根本的一条是党际监督缺乏可操作的制度性规范，具体表现为监督主体和客体之间信息不对称，渠道不顺畅，组织性不强。健全和完善党际监督机制，需要加强以下几个方面的工作：

一要着力推进党际监督的规范化建设，从制度上克服党际监督的随意性。中共中央要在（89）14号文件和 （2005）5号文件等的基础上，就党际监督问题作进一步细化的具体规定，重点就党际监督的对象、范围、形式、方法、条件、程序、登记、备案等问题做出具体的、可操作的规范，从量的增加、质的提高、面的扩大、渠道的畅通、信息的丰富、操作的便利、效益的明显等方面提高党际监督的水平。只有把原则性的制度变成具有实际操作意义的规范程序，才能保证党际监督机制正常、有序、高效地运转。

为了提高监督的质量与效能，使党际监督功能长效地发挥下去，必须使监督工作逐步走上程序化与规范化的轨道，这一方面有赖于中国共产党的支持和政策完善，另一方面各民主党派也应发挥主观能动性，借鉴各民主党派日益规范完善的参政议政工作机制，单独或联合形成一个关于党际监督的规范性文件，对民主党派开展党际监督工作做出适当规范。

二要加强民主党派开展党际监督工作的程序化建设，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全相应的制度。知情是监督的前提，中国共产党各级党委应按照有关要求，坚持政治协商，重要情况和重大问题应及时向民主党派通报，有关会议、重大内外事活动应邀请民主党派参加。只有让民主党派尽可能多地知道重大的政治、经济、文化等方面的情况，民主党派才能行使正确、有效的民主监督权利。要畅通党际监督的各个环节，使民主党派的意见、建议能够及时、准确地反映到有关政府部门。对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。凡积极可行的意见、方案，应责成有关部门迅速付诸实施，并及时反馈实施情况；对不能采纳的意见、建议，也要说明情况和理由，真正做到使民主党派的意见、建议、批评条条有回应、件件有答复。

三要建立创新机制,创新党际监督形式，拓宽党际监督渠道。要继续坚持和总结通过会议、建议案、提案、视察和专题调查，来提意见、建议和举报、批评；要大胆开展民主评议工作，组织民主党派成员对政府有关部门涉及改革、发展、稳定大局的重要工作，在调查研究的基础上开展民主评议，将评议结果列入对这些部门工作的评价考核，使之产生压力和动力；要继续做好反映社情民意工作，通过反映社情民意，强化监督作用。

四要建立配套运行保障机制,加强与其他形式监督体系有机联系，增强监督合力。我们要认清党际监督与党内监督、人大监督、行政监督、舆论监督、群众监督之间的界限，又要自觉利用他们之间的有机联系，特别是与新闻媒体的舆论监督和其他形式的群众监督相互配合，扩大党际监督的影响，使党际监督更加扎实有效。

民革福建省厦门市委会宣传处/责编 陶相宁）