李德宝

摘要：在明代，巡按御史在中央监察地方中起着重要作用，其职权随着皇权专制的加强，也得到了进一步的强化与扩大。

关键词：巡按御史；职权；扩大

中图分类号：K248文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-150-02

一、巡按御史制度的设立

明太祖朱元璋为巩固统治、加强皇权、监察地方，在地方原有监察体系完备的基础上派监察御史巡按地方，形成独具特色的巡按御史制度，加强了中央对地方的控制。到永乐元年（1403），“遣御史分巡天下，为定制。”[1]这标志着明代巡按御史制度的正式确立。

二、巡按御史的主要职权

巡按御史，即代天子巡狩。其职凡吏政、刑名、钱谷、治安、档案、学校、农桑、水利、风俗民隐无所不察。《明史·职官志二》明确记载了巡按御史的责权：“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校……凡政事得失，军民利病，皆得直言无避”[2]。概括起来，御史巡按的任务主要有以下几个方面：

第一，考察地方文武官吏，举荐人才。纠劾地方文武百官，这是巡按御史巡回监察的中心工作。宣德五年（1430）五月，宣宗差章杲、陈讷巡按福建、广东，并谕之曰：“御史出巡，先须考察官吏，官吏守法然后百姓受福”[3]，“凡在外有司,扰害贤良,贪赃坏法,致令田里荒芜,民人受害,体访得实,具奏提问”[3]。这一时期，巡按御史考察的主要对象是府州县官，对布按二司的考察也只限于其属官。

同时，对军职人员，如总兵、镇守官等的不法行为只能奏闻请旨，不能擅自提问。

巡按尚有荐举优良官吏的责任，洪武二十六年（1393）所制定的监察御史《出巡事宜》中规定，巡按凡至地方“体知有司等守法奉公、廉能昭著者，随即举奏”[4]。

第二，审录罪囚，断理冤狱。断理冤狱是御史巡按地方的一项重要任务。明代对于不同等级的罪行，有不同的处理权限。洪武年间，《大明律》规定巡按御史的职责：“徒流以下，从各府州县决配。至死罪者，在内听监察御史、在外听按察司审录无冤，依律议拟，转达刑部定议奏闻回报。直隶点处，从刑部委官，与监察御史，在外去处，从布政司委官，与按察司公同审决”[5]。

照刷文卷，即对各级机关所行公文档案进行审查，这是对各级官吏为政情况一种很好的检阅手段，可有效考核、督促地方各机关处理公务，提高行政效率。

第四，督查仓库、税粮、户口和赋役，督修农田水利及公共设施。巡按御史巡按到地方，须督查地方官盘点仓库、税粮、户口、均平赋役，各府要将岁办税粮诸色课程各项数目开报，查看钱粮有无亏欠，出现问题要责成地方官吏处理并设法防犯库吏作弊。农田水利如陂塘坝堰，公共设施如桥梁道路仓库房屋等，巡按都要亲自督查，如有损坏，及时督促修理。

其他巡查任务还有如检查学校教育，存恤孤老，旌表孝义，赈济灾荒等等。

巡按的设立及派遣，其实质是明朝统治者以品秩稍卑下的中央官员监察品位较高的地方官员，以加强中央对地方的控制，巩固中央集权。但在明朝前期，按察司与巡按御史是“颉颃行事”[6]。所谓“颉顽行事”，是指双方共同行事，地方上一应纠举弹劾、刑名诉論，皆为按察司与巡按御史共同掌握。按察司使、副使与巡按相见，礼仪也是均等的。而且按规定按察司与巡按御史也可互相纠劾。由此可见，在明前期对地方的监察过程中按察司占有主要地位。这一时期巡按御史即使权大且宽，但由于明朝前期皇帝励精图治，对巡按御史进行着有成效的监督管理，其权力还是受到很多制约。

三、巡按御史权力的加强与扩大

如前所述，巡按御史的职权范围非常宽泛，虽然普遍意义上认为明中后期后其职权才进一步扩大，但其端倪早在宣德年便已显现出来。仁宣之际，由于阶级矛盾、民族矛盾以级统治阶级内部矛盾日益激化，尤其是巡抚制度形成并日益地方化，为了加强中央对地方的控制，明统治者加强了巡按御史的权力。嘉靖年间，巡抚最终成为凌驾于三司之上掌握军政实权的行政长官。所以，明中期，巡按御史的权力远比前期大。具体表现在监察司法权力的进一步加强，以及部分军事、行政权力的获取。这些权力，有制度化的规定，也有无明文规定的，但在实际上巡按御史获得了这些权力。

（一）对地方官员的监察考核权进一步加强

明代考核文官的方法分为两种，一是考察，一是考满。考察又称为大计，包括京察、外察两种形式。但明正统以后地方文职官员的考满，除“九年通考黜陟”必须赴京外，其余逐渐转为以巡抚和巡按御史的考核为主。明代宗景泰七年(1456)，“令巡抚、巡按会同按察司堂上官考察府州县官，其布按二司官，听抚按考察”[7]弘。治九年（1496），明廷明确宣布：“在外布、按二司府州县等官及教官有政绩才行者，并许（督）抚、（巡）按奏举。”巡按御史取得了对地方官员的巡察之权。

加上之前已有的对布按属官的考核权，到嘉靖二十二年（1543），巡按御史在朝觐考察时基本上已经有权对管辖内所有大小官员作出考语，密封送吏部供考察时参考。

武官考察称之为“军政”，军政起源于明宪宗成化年间。

如前文所述，巡按御史在前期对武官的考察不过是六七品，均属低级武官。至正统元年（1436）议准，各处卫所官员，听巡按御史、按司，照依文职事例一体考察。此后，包括卫指挥使（正三品）等在内的卫所所有官员，巡按均可参与考察。也就是说巡按对地方武官的考察范围再次扩大，巡按御史可与巡抚或按察司官一同对参将等官进行考察。

（二）司法权加强

宣德八年（1433年），明宣宗“谕法司，天下重囚遣的当官分临各处，公同巡按御史详审处决。”[7]正统四年(1439年)又对审级作了调整：“凡各都司、布政司所属并直隶府州县军民诸衙门应有罪囚，追问完毕，杖罪以下，依律决断，徒流死罪；备申上司详审。”[7]对于徒流以上罪囚，直隶巡按御史有权进行审录。而死罪则各处巡按御史皆有权审录：“直隶去处从刑部委官与巡按御史、在外从都司、布政司、按察司及巡按御史公同审录处决”[7]。

明代巡按弹劾权很大，对于六品以下文官，可直接拿问。嘉靖二十一年（1542）规定：“御史出巡，务要痛革淫刑，严惩酷吏，如用酷刑及打死无辜者，密拘尸属审实，六品以下径孥，五品以上参题，俱照律例重治”[8]。

（三）军事权进一步扩大

监军是巡按御史在军事方面的法定权力。前文谈到凡涉及调度军马、边防等事巡按御史不得干预。其职权“不过监军纪功，原无调遣之文也”[9]。但自明中叶起，巡按御史则逐渐参与军事谋略，且可以调兵遣将，有一定的军事指挥权。如正统十四年（1449）四月，“（总兵官）徐恭等未至，处州告急，巡按浙江御史遣参议耿定、佥事王晟、都指挥沈辚率兵四千往，与贼战于丽水”[10]。由此可知，如遇有紧急战事情况，巡按御史有调兵遣将之权。此后，每有盗贼等情况发生时，巡按御史均有平叛乱的重任。如成化年间，贾锭巡按两浙，“值温处矿陈广胡等构乱，势焰甚烈，公不避危险，提兵剿平之。”[11]

万历三年（1575）三边总督石茂华，曾因御史督战太急，鲁莽进兵，受到不小的挫败。张居正还曾去信诰诫过；“今之时政，与先年异。公受分陕之寄，凡事当守便宜，谋定而后发，亦不必汲汲求解于群议也”[12]。张居正认定边疆督、抚，不应受御史底牵掣。可见当时由于巡按御史插手军事，使督抚、总兵等常受到牵制的事件很多。

（四）行政权进一步扩大

布政使原是一省之内掌管行政权，但是到明中后期，巡按御史权侵占布政使职掌，拥有了部分行政权。“凡有大兴革及诸事务”，布政司必段“请于抚按若总督”[13]。巡按还可不经奏请就自行改革赋役制度，没有巡抚和布政司的参与，也没上奏，就自行其事。第一个提倡一条编法的浙江巡按御史庞尚鹏，“民苦徭役，为举行一条鞭法”[14]。后来在万历四年（1576），张居正才把条编推行到湖广，最后全国推行。如潘季驯巡按广东时，“行均平里甲法，广人大便。临代去，疏请饬后至至守其法，帝从之”[15]。

总结来说，巡按御史其“任纪纲之职，受耳目之寄，纠劾百僚，肃清庶政。巡按一方，则御史朝廷所差，序于三司之上”[16]按出巡事宜规定，其有倚重监司、分道巡历、督责县令、整饬纪纲、亲审词状、拿问官员等种种权力，几乎涉及所有地方事务。这与明代空前加强中央集权背景下中央司法权力的不断增大而地方司法权力的不断削弱有关。

四、结语

巡按御史特殊的地位与相对独立的执行监察方式为明初百年吏治的澄清，在加强中央集权、维护国家统一方面发挥了重大作用。在明中后期，这一制度发展日益完备，其职权也进一步加强与扩大，其实质是皇权加强的表现，是皇权的延伸。但是，巡按御史在加强监察地方的同时，也扰乱了地方正常的行政秩序。随着明中后期皇帝的怠政，对巡按御史的监察失效，巡按御史本身也不可避免地腐败起来，使吏治更加腐败。巡按御史制度最后也随着明朝的覆灭而走向了末路。

参考文献：

[1]《明史》卷六《成祖本纪》.

[2]《明史》卷七三《职官志二》.

[3]《明宣宗实录》卷六六宣德五年五月壬寅条.

[4]《明会典》卷二一Ο《出巡事宜》.

[5]刘惟谦《大明律》卷二八《刑律·断狱·有司决囚等第》.

[6《明会典》卷二一Ο《出巡事宜》《万有文库》本.

[7]李东阳、申时行《大明会典》卷二一0《都察院·出巡事宜》扬州：江苏广陵刻印社，1989.

[8]《大明会典》卷二0九.

[9]《明经世文编》卷三八四.

[10]《明通鉴》卷二四.

[11]《国朝献征录》卷六一.

[12]书牍七《答陕西督抚石毅庵》.

[13]《明史》卷七五《职官四》.

[14]《明史》卷二二七《庞尚鹏传》.

[15]《明史》卷二二三《潘季驯传》.

[16]孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》.