张千帆

全国人大常委会修改《村委会组织法》中,有一个争论焦点,是村委会的任期究竟应该维持目前的3年,还是和政府任期一样改为5年。据调查,绝大多数村干部主张5年,但是华东师大农村研究中心的调查却发现,超过3/4的农民反对延长任期。

谁是谁非,是一个必须弄明白的问题,因为它关系到村民自治的前途。既然村民自治的出发点是为了村民而不是村干部的利益,法律修改理应尊重农民的想法;在农民普遍反对的情况下,延长任期的主张必须具备过硬的理由才能成立。

归纳起来,主张延长任期的理由主要有三条。

一是节省成本。据估计,每次村委会换届选举的全国总成本达30亿元。在某些人看来,这可能是天文数字,但它对每年数万亿元的国家财政收入来说微不足道,在每年数千亿元的“三公”消费面前,也只是一个零头。既然有能力负担地方政府的公款吃喝、公费旅游和公车费用,负担这区区几十亿选举开销,自然也不在话下;更何况5年一选也同样有成本,只不过比3年稍加节省。

事实上,只有在民主意识极不发达的国家,才会把选举看成是纯粹的负担,才会在选举上花一点钱都觉得心疼,成本考虑显然忽视了规范的村民自治,给中国社会带来的巨大好处。如今农村征地拆迁引发的许多群体性冲突,正是因为村委会不维护农民权益造成的。如果维持短的任期有助于村委会选举和运行的规范化,有助于减少农村征地拆迁造成的社会悲剧和群体性冲突,有助于维护真正的社会和谐与稳定,那么延长任期表面上节省了一点选举成本,实际上是得不偿失之举。

延长任期的第二个理由是治理效率。有人认为村委会在三年任期中“一年看,二年干,三年等着换”,真正干事的只有一年;延长任期有助于村委会干部安心工作,提高效率。

中国农村是一个规模不大的半熟人社会,并不存在村委会必须长时间熟悉工作,才能进入状态的问题。更何况村委会可以连选连任,也不存在第三年村委主任心不在焉、忙着琢磨选举的问题。事实上,村委主任要想连任,就必须为本村做实事、做好事。如果村委主任在任期间不好好干,甚至滥用权力、胡作非为,那就不是任期三年五年的问题,而是需要反思和改进整个村民自治的模式。这样的人,与其延长他的任期,显然不如早点把他选下来。

如果农民对选举产生了“厌倦”情绪,正确的对策是探讨并消除农民厌选的根源,而不是降低选举频率。效率论的错误在于只看到延长任期的好处,却忽视了它对村民自治的弊端。尤其在民主自治尚不成熟的中国农村,选举和治理必然是试错的过程;一任村委主任干得不好,就得让他早点下台换人,而不是过早将某个人选长期固定在村委会职位上。在中途罢免事实上很困难的情况下,及时换届选举是村委会代表村民利益的重要制度保障。

延长任期的第三类理由也和效率相关。因为乡镇换届是5年,村委会换届与之衔接便于乡镇指导工作。一个值得注意的普遍规律是,所有强调上级领导的国家,都喜欢把各级任期规定得整齐划一,因为任期不统一会产生诸多“不适应”——原先的领导还在,下边的人换了,上下还得重新磨合、“熟悉”,反之亦然,似乎都是徒然劳神费事。

问题在于,村委会组织法强调的不是上级领导,而是村民自治。乡镇确实可以提供“指导、帮助”,但不得“干预”村委会工作。就指导工作本身而言,有什么理由强求村委会任期和乡镇一致?事实上,法治国家的经验恰好相反。要保证地方自治,正确的做法不是统一任期,而恰恰是刻意对不同层次的政府设置不同任期。

美国联邦宪法只管联邦政府任期,根本没提州和地方政府任期,因而州政府及其下属地方单位完全各行其是。即便在联邦政府内部,任期也不统一:总统4年,众议员2年,参议员6年,法官则采取终身制,目的正在于保证这些机构独立行使职权。

统一乡镇和村委会任期固然便利了政府对村委会的“领导”,却恰恰削弱了村民自治,为乡镇控制、干预村委会提供方便,而与村委会组织法的精神背道而驰。

2010年10月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,维持了目前村委会每届任期三年的规定,是符合绝大多数农民意愿的。