○张晶盈

(华侨大学 华侨华人研究院,福建 厦门 361021)

引言 华侨农场的设立及其改革的历史背景

20世纪50年代后期，东南亚一些国家或从狭隘的民族利益出发，或受冷战思维的影响，制定并实施了一系列限制、排斥、打击华侨的政策，在不同程度上危及华侨在当地国的生存与发展。可以说，东南亚一些国家的排华政策是导致大量归侨与华侨难民产生的直接原因。其中印尼是东南亚排华运动最激烈的国家，因此，印尼华侨遭受排华迫害打击最大。印尼政府对华侨实行的是全面、强制和彻底的同化政策。1966年12月，印尼政府中负责华人事务的民族统一机构中央主席辛杜纳塔就说：“华裔公民绝对必要在印尼民族的一切生活方面进行同化。对华侨应加以孤立，其数量应加以减少，活动范围也应逐渐加以缩小。减少华侨的办法是，展开大规模遣返工作，或大规模的使之印尼化。”[1]尤其是印尼“第10号总统令”[注]1959年，印度尼西亚政府突然发布第10号总统令，规定在省、县自治区和州首府以外地区经营的外侨零售商必须在1960年1月1日之前停业，由印尼民族企业家或印尼人组织的合作社接管经营。在移民政策上，第10号总统令禁止外侨零售商在县以下地区营业和居住。由于80%-90%的华侨小商贩在乡村地区，其中只有1/4已加入印尼籍。因而受打击的华侨相当多。据估计，直接受影响者达50万人，令数十万华侨生计无着落。见文献，在陈乔之.战后东南亚国家的华侨华人政策[M].广州：暨南大学出版社，1989:24.的颁布，导致了大量华侨倾家荡产，流离失所。

面对东南亚大规模的排华，1960年2月2日，中国国务院颁布《关于做好接待和安置归国华侨的工作指示》，决定成立“中华人民共和国接待和安置归国华侨委员会”，负责统筹归国华侨的接待和安置工作。根据当时的国情和侨情，中国政府按照“以集中安置为主，分散安置为辅”的方针先后建了41个国营华侨农场和3个国营华侨工厂，集中安置了8万多名难侨。1978年越南排华后，中国政府又新建了一批华侨农场来接收大量的难民，华侨农场数量达到86个。全国现有华侨农场84个，其中广东23个、广西22个、福建17个、云南13个、海南5个、江西3个、吉林1个。华侨农场现有总人口59万人，其中归难侨21万人。84个华侨农场中，有41个系上世纪五六十年代为安置马来西亚、印尼、缅甸、印度等国的8万多归难侨而设立的，有43个系上世纪七十年代末为安置越南归难侨而设立。[注]见文献《中国华侨农场简介》，出自中国侨网http://www.hsm.com.cn。

可见，归难侨主要安置在农场且主要是国营华侨农场。华侨农场是在特殊历史时期，国家为安置被迫回国的大批东南亚归难侨而设立的国有农业企业。它具有双重属性，即国有农业企业的经济属性和难民安置的政治属性。

华侨农场作为特定历史时期的产物，也是计划经济的产物。随着改革开放的深入，华侨农场的发展逐渐跟不上社会发展的步伐，陷入了发展僵局，面临着生存危机。据统计，截止到2006年全国84个华侨农场共拖欠归难侨职工工资、退休金、医药费和社保缴费7.15亿元；有170万平方米的危房亟待改造；华侨农场资产负债高达56.8亿元。可见，华侨农场由国家统一包办的政策已不适应时代的发展，华侨农场的改革势在必行。改革的目标就是让华侨农场建立适应市场经济要求的体制和机制，使华侨农场的归难侨和职工的生活得到改善。但另一方面，为了甩包袱，无视历史，将华侨农场简单地推向市场，取消对归难侨任何特殊关照的做法也是不合适的。因此对于华侨农场改革的思路、路径、模式等问题一直引起政府有关部门和学术界的高度关注，他们从不同角度提出了各自的观点和破解的方法。本文拟通过泉州双阳华侨农场社会化转型的考察，对华侨农场改革进行初步的探索。

一 双阳华侨农场安置归难侨情况

福建省泉州市作为我国重要侨乡，自然也成为接待和安置归难侨的主要地区之一。从1949年起，大量泉州籍华侨被新加坡、马来西亚殖民当局驱逐出境。为安置难侨，1951年2月，泉州(当时的晋江专区)成立了“难侨招待所”和接待站。1952年9月，又成立福建省归国难侨委员会晋江分处。到1953年底，全专区安置难侨15136人。为了安置印尼排华回国的难侨，晋江专区于1960年1月成立“接待和安置归国华侨委员会”。由福建省侨委拨款支持，创办南安雪峰华侨农场，晋江双阳华侨农场，泉州华侨机砖厂。仅1960年3月到11月间，共接待安置8583人。(参见表1)

表1 1960年泉州安置归侨状况一览表

资料来源：泉州市华侨志编纂委员会.泉州市华侨志[M].北京：中国社会出版社，1996：346.

1961年和1962年，零星返乡的难侨共1333人，其中印尼608人，新马335人，菲律宾257人，缅甸、越南、柬埔寨等地133人；1964年回乡的难侨有674人；1967年-1974年，华侨回国定居和就业的人数减少，其中安置本地区的归难侨只有1000多人，大部分是20世纪60年代后期回国的缅甸归侨，也有少量印尼和柬埔寨归侨。[2]

1978年5月到8月，晋江地区计划接待安置被越南当局驱赶出国的难侨三批共1355人，第一批546人安置在泉州华侨塑料厂，第二批309人安置在南安雪峰华侨农场，第三批500人安置在泉州双阳华侨农场。1979年又继续安置162人到泉州塑料厂，29人到南安雪峰华侨农场，22人到双阳华侨农场。

双阳农场位于晋江地区北部大、小阳山山麓的吕埔、许店和南山。在20世纪30年代，这里曾是闽南悍匪高为国的巢穴，无数村民被迫离乡背井而成为人烟稀少、土地荒芜、荆棘丛生的荒凉之地。解放后有关部门在这里创办了“华侨工商亚热带作物试验场”、“晋江县商业畜牧场”和“南山苗圃”。该地区可垦殖的荒地较多，开发潜力大，交通便捷，翻越鹏山岭古道便至泉州市区，官(头)罗(溪)公路贯穿而过，是创办农业企业、安置归国华侨不可多得的地方。农场方圆28.5平方公里，总面积33624亩(其中耕地8570亩，林地9802亩)。当时的政府有关部门计划接待和安置归国华侨5000人，连同当地的农民，拟办成一个以吕埔为中心，人口超万人的新型农业企业——国营华侨农场，并以大、小阳山为名，取名为“国营晋江双阳华侨农场”。

双阳华侨农场建立之后，从1960年4月4日开始到1961年6月27日，先后接待和安置来自印度尼西亚的邦加汶岛、石叻班让、邦加勿里洞、棉兰、巴厘岛、椰城、苏门答腊的归国华侨共5批，包括零星安置计666户3254人(见表2)。1978年越南排华，同年9-12月，双阳华侨农场接待安置越南难侨2批共400人，分别安置在南山和阳山两个管区。

表2 阳华侨农场接待安置归侨表

资料来源：洪木龙，洛江文史资料:第二辑[M].第47-74页，泉州市洛江区政协编。

从归侨的侨居地来源看，双阳农场归侨的侨居国主要是印尼和越南，其中以印尼占大多数，大约占80.9%(见图1)；从归侨的祖籍地看，在这些归难侨中，祖籍地主要是福建和广东，分别占50%和47%(见图2)。[3]

二 华侨农场社会化转型的必要性

转型以前的华侨农场是个独立的、封闭的、自成体系的小社会，与所在的地方政府和周边的农村几乎不发生关系，这与一开始的“集中安置模式”不无关系。在当时的政治背景和计划经济体制下，以农场方式集中安置归难侨，可以很好的照顾和管理归难侨，不仅积极推动了安置工作，有利于贯彻和落实国家的有关政策，而且还体现了国家对归侨的关心和照顾。归国华侨几代侨居海外，已对祖籍地的生活不适应，把他们集中安置在一起，彼此语言和生活习惯相同，有利于他们安居乐业。但是，随着时间的推移和改革开放的深入，这种模式的弊端就渐渐暴露出来，主要表现有：

第一，社会负担太重。华侨农场长期以来实行政、企、事合一的管理体制，事实上就是农场办社会。农场承担着文教卫生、公安司法、公路交通、环境保护、福利保险、劳动就业等等属于政府行为的社会性管理事务，导致了社会性负担过重，严重制约着农场的发展。仅1993年，福建省华侨农场的社会性、政策性支出和离、退休费支出就高达1664万元，扣除财政拨补，还需要华侨农场负担132万元。就双阳华侨农场的情况来看，1992年销售经营利润为21.38万元，但是营业外支出为259.18万元，主要是因为：一是离退休经费74.52万元，二是政策性社会性支出比1991年增加透支0.88万元，三是处理产品、半成品及原材料削价、报废、盘盈盘亏损失158.57万元，四是粮油倒挂比1991年增加收入7.3万元。[注]见文件《关于92年度亏损说明及今后扭亏措施的报告》，洛江区档案局。

第二，管理体制不顺。华侨农场一直以来独立承担文教、卫生、治安等社会管理职能，以及路、电、水等基础设施建设。在高度集中、统一负盈亏的计划经济管理机制下，农场能够扮演既是企业又是政府的两种角色，承担生产经营和社会管理的两种职责。但在市场经济条件下，农场的内外经营条件相应发生了重大变化，这使农场的生产经营与社会管理的两种目标取向很难一致。那种“小农场、大社会”的运行模式与华侨农场作为独立的市场经济主体的地位不相适应，农场只替政府行使部分职能，没有相应的职权，农场与地方政府部门之间的利益关系没有得到根本解决。

第三，缺乏竞争意识。因为华侨农场是安置归难侨的场所，过去基本上是靠政府政策性补贴维持，长期以往就造成了部分归难侨职工等、靠、要的思想，一是依赖政府救济，二是等待海外亲朋好友的馈赠，比较缺乏进取心和奋斗的精神。

第四，土地使用权不明。华侨农场建场时是由国家划拨土地。由于种种原因，至今大部分华侨农场均未办理土地使用证。导致华侨农场与毗邻乡镇的场界纠纷不断。据反映，有争议的土地就有2万多亩。

第五，造成农场与当地社会的割裂。在当时特定的国际国内政治环境下，政府只能采取这种集中安置的方法安置归难侨，并给予种种的政策扶持。但这种安置办法也带来负面的影响，尤其是在归侨和安置地社会之间筑起了一道“无形的边界”。一方面，农场的归侨职工难以融入当地社会；另一方面，又阻碍了农场的可持续发展，影响着农场的改革转型。

综而言之，在当时的政治背景和计划经济体制的条件下，以华侨农场为集中安置归难侨的模式，体现了国家对归难侨的关心，具有积极的政治和社会意义。但是也造成了农场的封闭性。改革开放以后，农场也进行了经济体制改革，农场的面貌发生了变化，但是农场的发展仍遇到了瓶颈。而最主要的问题就是农场未能摆脱自成一体自我封闭的状况，农场的归难侨没有很好的融入到当地社会，严重制约了农场的深入改革和归难侨的生活改善。因此，华侨农场要获得进一步的发展，就必须实现社会化转型，为归难侨融入当地社会，为农场的可持续发展创造较好的社会环境和制度环境。

三 双阳华侨农场社会化转型过程及其分析

华侨农场的经济发展状况在改革开放以后到20世纪90年代以前，达到一个发展的小高峰，是农场建场以来最好的一段时期。然而进入20世纪90年代以后，由于商品经济竞争越来越激烈，加上农场自身经营管理与体制的问题，华侨农场的效益大不如前。如双阳农场1991年实际经营亏损总额为77.04万元，1992年亏损总额为43.01万元。[注]见文件《关于92年度亏损说明及今后扭亏措施的报告》，洛江区档案局。有鉴于此，国家在上世纪90年代后期开始推进华侨农场管理体制的改革，把华侨农场的领导权下放到地方政府管理。这是使华侨农场从独立于本地社会之外，向融入本地社会转化的重要举措。华侨农场从这个时候真正进入它的社会化转型时期。

双阳华侨农场大部分时间是由福建省侨办直接管理的。1997年3月福建省侨办主管权力下放，把双阳华侨农场划归给泉州鲤城区管理。1997年8月泉州行政区划调整后，则归属洛江区管理。1998年4月农场领导体制改革并结合政权建设，设立乡镇一级行政建制，称为双阳镇。双阳建镇后并挂“双阳华侨农场”和“华侨经济开发区”的牌子。建立双阳镇后，实行政企分开，但是仍保留华侨农场经济实体，隶属镇企业，把原来由农场负担的政府、社会职能归到镇政府来承担。双阳华侨农场继续行使安置归难侨，组织生产经营等原有职能。“华侨经济开发区”享受“省级开发区”优惠政策，并把农场的社会和经济发展纳入泉州市和洛江区的总体发展规划之中。

这样，双阳农场就与当地政府建立了一种新型的关系，原来由农场独自负担的社会职能特别是基础设施，开始由当地政府加以承担。比如：1999年镇政府规划阳山居民区作为双阳镇的中心镇区，总面积3.7平方公里，人口近8000人，形成以阳山、坪山、南山、新峰为区域重点村(居委会)、沿洛江大道向西北方向延伸的带状域区；利用新南水库的水资源规划建设日供水量5000吨的自来水厂；建设光缆程控电话模块局，程控电话容量5000门，已安装自动电话1980户，电话普及率达60%；实现村村通电；建设有线电视差转台，可播电视节目24套，用户890户；实现村村通水泥路，开通鹏山隧道，把洛江与泉州市区的直线距离缩短为8公里，这可以吸引大量的人流、车流、物流，使双阳镇成为洛江区重要的交通枢纽。[注]见文件《1999年双阳镇概况》，洛江区档案局。此外，农场的学校划归区教育局管理，社会治安综合管理、计划生育工作等等也由洛江区统一管理考评，农场老职工的医疗、社会保险等均纳入政府统一规划等等。这些都是双阳华侨农场在以前难以做到的。

由于华侨农场的社会化转型是一个涉及到体制变革和农场职工利益的复杂过程，也不可避免的出现问题。特别是农场职工的安置形式引发的问题迄今仍未能彻底解决。农场实行社会化转型后，农场职工的身份也发生了改变。农场的工人除了已选调到镇直事业单位和教育系统外，其余的一律采用辞职自谋职业的安置形式，即职工领取安置费后与农场终止劳动合同关系，不再保留国有企业职工身份，也不再享有失业保险待遇。1998年12月31日前在编的农场职工的社会养老保险金由农场按有关规定向市社会劳动保险公司缴纳，并为职工建立个人帐户。1999年1月起，鼓励职工个人全额直接继续投保。当时对农场职工的安置形式是现金安置和龙眼安置。[注]见文件《双阳华侨农场国企改革中职工分流安置方案》，洛江区档案局。龙眼安置就是将双阳农场现有的2832亩龙眼树作价支付农场955名分流职工的安置费。安置补偿金额计16807975元，以农场龙眼树作价(资产总额14759040)进行兑现。[注]见文件《关于双阳华侨农场用龙眼树作价兑现职工安置费的报告，泉洛双政[1999]51号》，洛江区档案局。这是由于当时双阳华侨农场分流安置的职工总数占整个洛江区分流职工总数的86.8%，必须支出的安置职工成本1700多万元，占全区改制成本费用的五分之四以上，资金压力巨大，采用现金安置和龙眼安置，可以减少安置资金的压力。这种安置形式在当时龙眼产量好，销路好的情况下，大部分农场职工都乐意接受。但是近几年，由于气候、市场的因素，龙眼的价格一路下滑，收益减少，农场的职工损失不小，这又引发了农场原职工的不满情绪。

此外，关于华侨农场社会化转型，农场职工的心理也是比较复杂的，他们经历了从不理解抵触到慢慢接受的过程。实行社会化转型后，除了国家在税收等一些方面给予优惠，华侨农场就不再是享有国家特殊照顾的农场了，华侨农场原先享有的政策优势正逐渐丧失或者弱化，一切都要靠自己去争取、去竞争。这样的转型，在一开始，大部分归侨是难以接受的。因为长期以来，华侨农场在发展中形成了对国家优惠政策的依赖性，使他们在走向市场经济的过程中步履维艰，一些归侨出现一种失落感，对国家把农场下放到地方管理的做法很不理解，认为是国家不要他们了。当开始实行下岗分流、解除劳动关系、不再拥有国有职工身份时，一些职工产生抵触的心理，与政府讨价还价，甚至有不理智的行为发生。这是由于长期以来计划体制的影响和长期相对独立的生产经营，使得华侨农场的一些职工在观念上还无法转变过来，这也是华侨农场社会化转型中必然经历的一个转变和调适的过程。

四 若干对策思考与建议

根据双阳华侨农场面临的问题，以及其今后的发展出路，笔者提出以下几点对策性思路：

1、更新观念，引入激励原则。可以说，长期以来华侨农场主要是靠着国家的特殊扶持而发展。无论华侨农场的实际经营状况怎么样，农场的职工都可以按月领工资，可以享受公费医疗和退休养老，可以享受国家给的归侨补贴等等。农场要自上而下，彻底改变过去因国家对华侨农场的特殊关照而包揽过多，使一些归难侨滋长的等、靠、要的思想。要淡化农场的“事业”性质，培育竞争意识。思想上的问题没有解决，农场就很难有深层次的改变。

2、要准确定位改革主体，以求责、权、利对等化。华侨农场作为特定历史条件下的产物，与一般意义上的国有企业是很不同的。不能简单把它定位为一个企业。事实上，华侨农场已经是一个地理概念了。因此，不论从现实出发，还是从发展考虑，将华侨农场定位为社区，对进一步深化管理体制改革是非常有利的。基于这样的认识，华侨农场应该慢慢淡化“华侨农场”这个概念，将其对侨务工作的义务和责任转交给当地政府，让它发展成为直接面对市场的经营主体。[4]

3、因地制宜，定位好发展方向。在较边远的广大农村，由于基础设施落后，工业和商业基础薄弱，农业产业化发展所必须的软硬件都不具备，农业产业化经营进程缓慢。而镶嵌在边远农村地区的华侨农场，拥有周边农场地区所不具备的软硬环境：华侨农场经过多年的发展，已初步形成生产专业化和机械化、布局区域化、经营一体化、服务社会化的经营条件和实践经验，而且农产品加工、商业(对外贸易)、运输业、基础设施建设也获得较好的发展。双阳华侨农场就是处于这样的状态。它的这种比较优势正是边远农村地区农业产业化所必须具有的基本条件，因而华侨农场可以成为周边农场地区农业产业化的载体和辐射源。这样，一来使华侨农场不自觉得融入当地社会经济之中，二来还能获得大量的商机和丰厚的收益。随着大泉州的建设理念展开，城市东扩，对双阳农场来说是个绝好的机遇。如果双阳农场能够很好利用自己的优势和特色，并且有具体的执行政策，那么一定会有很好的发展前景。

4、保护归难侨及侨眷的合法权益，将部分重要内容提高到法律规范的层面。在华侨农场的社区化转型过程中，虽然要着重发展农场的经济，但也不能忽视归难侨及侨眷的合法需求和合法权益。在对归侨的访谈中，一位归侨认为，这些年存在对归侨及侨眷的歧视现象。或许，长期以来，只要一提到“侨”，一些人就认为是招商引资，对于国内这些生活贫困的归侨侨眷缺乏相应的关注和帮助。要确实保护归难侨的合法权益和提高归难侨的生产生活水平，就很有必要将一些重要的保护内容和改善生产、生活水平内容提高到法律规范高度，比如归难侨的政治权利保证、归难侨的基本生活保障、归难侨生产经营的维护、归难侨对外开展经贸活动的保护等内容。

参考文献：

[1] 方 远.印尼华人之同化[J].华人,1988.

[2] 泉州市华侨志编纂委员会.泉州市华侨志[M].北京：中国社会出版社，1996：346.

[3] 吴灿辉.洛江党史[M].2004.

[4] 杨 英,傅汉章,郑少智，等.广东省国有华侨农场体制改革基本思路探索[J].中国农村经济，2003,(2).