□陈宏芬

海口市城市社区管理体制改革的路径选择

□陈宏芬

街道一级是区的派出机构，是政府与社会互动的基础平台。海口市目前共设4个区、17个街道办、136个社区居委会，城市管理按照“两级政府，三级管理”模式设计的。这种体制虽然维系了城市管理的正常运转，但也存在许多问题。

一是条块分割、关系不顺。条块关系不顺是现代城市社会管理体制中一种结构性矛盾，目前，海口市城市管理中存在条块分割局面。政府部门作为“条条”，掌控着其在街道下属机构的人员任免、经费管理及审批权限。街道作为“块块”，在管理工作中缺少必要的统筹协调权和必要的约束机制，无权过问条管部门。条块分割造成条管部门只服从“条条”管理，对“块块”的管理则置之不理。

二是职责与权利不统一、财力与事权不匹配。目前，海口市街道职责是根据“派出机构的性质、一级政权的任务”来确定的。一方面，街道办事处要无条件地接受区政府及其职能部门交办的工作。另一方面，区政府却没有赋予街道办事处必要的行政管理权限。政府职能部门因力量有限、街道因职权所限，导致社区管理服务不到位。财政管理体制方面，目前街道采取的是财政预算统收统支的管理办法，办公经费由区财政统一支出，业务经费由各业务部门分别管理，街道虽有综合管理服务的职责，却没有相应的财力保障，开展社区服务捉襟见肘，心有余而力不足。

三是机构设置不合理、人员配备不规范。目前，海口市街道办机构设置党政办公室、经济工作办公室、计划生育办公室、社会事务办公室、财政所和劳动保障管理所等。这种“全能政府”的设置造成办事处管得多却管不好，既影响了基层政府自身履行社会管理和公共服务的职责，也限制了社区社会组织作用的发挥。人员配备不规范体现在两个方面：首先是编制数量与承担的工作任务反差大。编少事多，造成街道超编人员多，经济负担重。其次是缺乏购买服务机制。街道不能通过购买服务动员社会力量，单纯依靠少数公务员和事业人员很难完成繁重的工作任务。

四是社区自治不完善、社会发育不健全。目前，海口市的社区居委会已成为各级党委、政府部门工作的执行主体，承担的任务达100多项，街道办事处与社区居委会之间“指导”与“被指导”的关系被虚化。同时，社区社会组织数量相对较少，缺乏相应的公共资源配置，束缚了社会组织和社区居民参与社区公共事务。

随着海口市城市改革的深入推进，发生在城市里的经济、政治（行政）和社会领域中的改革开放，给城市带来了全面的社会转型，带来了各方面利益关系的不断调整和分化，带来了城市经济社会生活的巨大变化，使得街道一级组织成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点，成为了当前整个城市管理的最前沿和基础平台。处于“下挤上压”的街道一级理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。因此，适时启动城市社区管理体制改革，已经成为海口市当前需要解决的重大而又紧迫的课题。对于如何健全海口市基层社会管理体制，笔者认为应撤消现有的街道工委和街道办事处，实行扁平化（街道社区化）管理模式。

具体思路为：对街道一级承担的行政职能进行全面梳理和职能的剥离，把街道一级直接下沉到社区（社会），在社区（社会）层面设立社区党工委，作为区委的派出机构，加强对社区党建工作的领导和指导；在社区（社会）层面设立社区行政管理服务中心，作为区政府有关职能部门在社区政务服务的平台，内设劳动保障、民政事务、计生服务、城建、市容、司法行政等与群众关系密切的政务窗口（类似市政务服务中心运作模式），其工作人员按街道一级机构精简后人员分流安置的规定从现有街道社区事业编制人员中考试录用，对口进驻“窗口”工作，实现区政府公共管理服务职能和城市社区居民更加直接地无缝对接。同时大力推进社区工作社会化，积极培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，还自治职能于社区，待社区组织培育成熟全面承接自治和管理服务职能后，社区行政管理服务中心自动摘牌消失，社区党工委归并于区委作为其内设机构专门管理社区党建工作，藉此减少政府的管理层级，真正实现“两级政府、三级管理”到“两级政府、两级管理”的转变。

这一改革的思路具有非常积极的作用。第一，改革比较彻底，打破了传统的城市管理模式，推动了政府职能转变。撤消街道办事处后，原有的城市管理模式被打破，实行扁平化（街道社区化）管理模式，由三级变为二级，管理层次减少，有利于精简人员，降低政府管理成本，提高政府依法行政效率。第二，改革模式适度超前，符合未来发展方向。社区建设由行政推动向自治导向发展，代表了社区发展的必然趋势。撤销街道办事处后，原本属于非政府社会组织应具有的职能，逐步恢复其应有的角色和地位，使政府的职能实现了归位，从而有利于激发社区居民自治活力，促进社区健康发展。当然，由于改革涉及机构撤消、人员精简分流，改革中遇到的阻力会较大，由此带来的社会不稳定因素可能会增加。◎

（作者系海口市委常委、组织部长）

［编辑：王群存］