杭州市国土资源局拱墅分局 倪大炜 邵宏燕 沈为民

破解集体土地拆迁难题的又一探索
——论复核在解决拆迁中的应用

杭州市国土资源局拱墅分局 倪大炜 邵宏燕 沈为民

随着经济社会的快速发展，对土地资源的需求剧增。近年来，农村集体所有土地被大量征用，随之而来的是拆迁量的大幅增长。征地拆迁成为困扰各级各地政府的一个难题。征地拆迁难，难就难在迁。如何补偿、补偿多少、怎样安置、安置面积多大等等都是拆迁户们最为关心的问题。在拆迁户和动迁机构协商不成的情况下，所谓的“钉子户”、各种强制拆迁行为便屡见不鲜。这些极端的强拆行为，严重的损害了人民群众的利益、政府形象和和谐稳定的局面，导致各种社会矛盾增多，社会不稳定因素增加。

杭州市国土资源局拱墅分局在经过研读文件、实地调查及多方座谈探索后，创新工作思路，采取介于商谈与裁决之间的“复核”程序，在拆迁人与被拆迁人之间搭建一个较为缓冲的交流平台，取得了较好的效果。2009年，杭州市拱墅区征用集体所有土地面积3096.033亩，拆迁农户2200户，拆迁面积达66万平方米，却没有出现一起强制拆迁行为，也没有出现因拆迁而集体上访的情况。本文就复核在拆迁中的应用作一探讨。

一、复核的内涵及程序

复核，是指拆迁行政主管部门，应拆迁双方当事人要求，就拆迁人对被拆迁人作出的拆迁补偿金额、以及拆迁安置人口、拆迁面积、安置方式、安置地点、安置面积等，是否符合法律法规及规范性文件规定进行复查审核的行为。分为狭义的复核和广义的复核。

狭义的复核是指复核会议，由拆迁双方当事人收到复核会议的书面通知后，与动迁单位、评估单位、当地村、镇领导一起参加由复核主持人主持的复核会。

广义的复核是指复核的整个程序，包括公示、复核会议、下达复核意见书、再次公示四个方面或程序。本文指广义的复核。

公示是指复核主管部门在确认资料齐全符合条件复核后，对该农户进行单独的评估结果公示及安置标准的公示。该公示除张贴在被拆迁户家门处外，还张贴在村务公开栏目中，以接受众拆迁户的监督。

复核会议是指拆迁双方当事人收到书面会议通知后，与动迁单位、评估单位、当地村、镇领导一起参加由复核主持人主持的复核会。在会议上，双方就争议事项进行阐述，并由复核主持人说明具体拆迁法律政策，促使双方达成一致，签订拆迁补偿安置协议书。会议记录由复核员复核、记录员记录，并由双方签字。

下达复核意见书及再次公示是指在召开复核会议后的一定时间内，如果被拆迁户仍然未能签订拆迁补偿安置协议书的，则根据复核会议的内容，下达复核意见书。拆迁人及评估单位在收到复核意见书后，再次对该被拆迁户进行安置标准及评估结果的公示。

二、一般拆迁程序及存在的问题

一般的拆迁程序是，先拆迁人与动迁单位及其相关单位按有关规定上门向被拆迁人宣传拆迁的具体政策，动员被拆迁人实施拆迁。被拆迁人同意拆迁，则双方签订拆迁安置补偿协议。如果拆迁人与被拆迁人协商不成，达不成拆迁补偿安置协议一致意见时，则拆迁人会向市土地管理部门申请裁决。市土地管理部门经过一定的程序后下达行政裁决书，规定被拆迁户在多少期限内必须自行搬迁。如被拆迁户没有自行搬迁的，则实施对该被拆迁户的强制搬迁，其房屋被强制拆除。

这种拆迁程序的优点是严格按照拆迁条例的规定执行，但是其缺点也是显而易见的。

1、带有强制意味，裁决书中已对被拆迁人的补偿金额、安置标准等拆迁补偿安置协议书内容已拟制好，只需被拆迁人在上面签字就算是完成拆迁。

2、对被拆迁人的感受考虑过少，大多从实施拆迁方的主观出发。如被拆迁人违心签字，则留下不稳定因素，不签则进一步激化矛盾，直至实施强制搬迁、强制拆房。

3、容易引起上访和诉讼。由于被拆迁人是被迫签订“城下之盟”拆迁协议，其内心不服，会找各种机会表现其对政府或社会的不满。如果不签订，则拆迁方通过一定程序实施强拆，被拆迁人就会提起行政复议，而后是向各级人民法院起诉上诉，及不断地向各级政府部门上访，甚至进京上访，造成了大量行政资源的浪费。

三、复核程序的应用及优点

杭州市国土资源局拱墅分局针对拆迁中的现实状况，经过对相关文件的认真研读、实地调查及多方座谈后，创新工作思路，采取介于动迁机构商谈与裁决之间的“复核”程序，为拆迁人与被拆迁人提供了相互交流的平台。

（一）具体程序

1、进行公示

公示有两项内容，一是房屋评估结果的公示，二是安置标准的公示。如拆迁人与被拆迁人之间多次协商不成的，由拆迁人将被拆迁人的相关资料送国土分局进行审核。在确认资料齐全符合复核条件后，由国土分局对该农户进行单独的评估结果公示及安置标准的公示。该公示除张贴在被拆迁户家门口处外，还张贴在村务公开栏目中，以接受众拆迁户的监督。

需要特别指出的是，根据相关规定，全体被拆迁户的评估结果及安置标准，都应当公示，但这是在整个地块拆迁结束后进行的程序；而对该农户的评估结果及安置标准的公示是拆迁协商进行过程中的公示，二者在公示时间、公示效果等方面有所不同。在公示期间，拆迁人则趁机加大做被拆迁人的思想工作力度。

2、举行复核会议

在规定的公示期限期满后，拆迁评估机构必须上门与被拆迁人就拆迁事项进行再次的协商，听取被拆迁人的意见。如果仍然不能达成拆迁安置补偿协议的，则由拆迁人向国土分局提出对该被拆迁户的评估结果与安置标准进行复核的申请。

国土分局在接到拆迁人复核申请后，当即安排人员（一般为三人，分别是复核主持人、复核员和记录员，复核主持人由具有丰富谈判经验及熟悉拆迁政策的人员担任）召开复核会议。复核会议以书面形式通知拆迁双方当事人并由双方当事人签收。同时通知动迁单位、评估单位、当地村、镇领导参加。会议的议程与裁决中的调解会议议程基本相同，只是少了一分严肃性，多了一分亲和度。

会议先由复核主持人向双方当事人询问争议的内容、理由及依据。然后分局复核人员要求：拆迁人作出详细而明确的解释并举证说明对被拆迁人的安置政策依据及具体安置标准等；评估机构向被拆迁人说明拆迁补偿的评估依据、费用组成及政策依据和评估结果；拆迁人自己陈述拒绝签订拆迁补偿安置协议的理由。接着由复核主持人依据双方的陈述，针对具体情况，说明政策，促其协商解决。最后在会议记录上签字。

3、下达复核意见书及再次公示

在召开复核会议后的一定时间内，如果被拆迁户仍然未能签订拆迁补偿安置协议书，则国土局根据复核会议的内容，下达一复核意见书。拆迁人及评估、动迁机构在收到复核意见书后，再次对该被拆迁户进行安置标准及评估结果的公示。大多数的被拆迁户，在这个阶段都能签订拆迁补偿安置协议书。

（二）复核的优点

复核四个程序紧密相连，前后相贯，可操作性强，省时、省力，既有利于加深当事人双方对国家法律法规的进一步理解，又有利于提高行政机关的工作效率，维护被拆迁人的利益。具体优点有：

1、有利于拆迁双方的感情交流。被拆迁人拒签补偿安置协议往往有多种理由，如有的是要求高额补偿，有的是对安置政策的误解，有的是对某些动迁评估人员有态度不满，但更多的则是与当地村委存在拆迁以外的其他矛盾。在会议中，被拆迁人向复核主持人倾诉出在拆迁过程中所受的委屈，以及他认为的所受到的“不公正”待遇。复核人员则在让其充分倾诉后，再有针对性地进行帮助分析，动之以情，晓之以理，有利于促成双方达成一致。

2、有利于拆迁安置工作的政策宣传。在各村里往往会有一些所谓的“村规民约”。这些“村规民约”在一定程度上是政策的补充，但有时又与现时法律法规存在不同程度的冲突。复核人员可趁复核会议之机向在座的村、街道领导详细宣传拆迁的具体政策，同时指出“村规民约”，要服从国家法律规定，不能与国家法律和政策文件相冲突。

3、有利于维护被拆迁人的利益。由于拆迁人、动迁机构及评估机构具有完整规范的工作职责及政策依据，相对而言其内容、理由、依据比较充分齐全，而被拆迁人往往处于被动弱势地位。在复核中，复核人员可以指出拆迁人工作不当的地方，促其改正，以维护被拆迁人的利益，也可以详细地向被拆迁人介绍，哪些标准是法律、政策性规定的，而哪些政策是拆迁人为加快拆迁而采取的优惠措施（比如高额奖励，回迁时按腾空旧房的先后顺序优先选回迁房等）。

4、节约时间，加快拆迁工作进度。一个复核案件，从开始准备到最终下达复核意见书，只需要不到一个月的时间便可完成。而过去一个行政裁决案件，从受理之日起到最终下达行政裁决书，最快也得近两个月。再加上下达之后的生效期，以及行政强制拆除的申请、听证及执行期，一拆迁户最快也要四个月的时间才能完成。

5、减少裁决案件的工作量。2009年，拱墅分局共计受理行政复核案件32件，除了5件还在复核之中外，只有2件（特殊的杭二毛地块上的被拆迁户）未能签订协议书。其他被复核户，全部顺利签订了拆迁安置补偿协议书。为此该局2009年全年只受理了2件行政裁决案件，节省了大量的行政成本。

四、具体事例

2009年下半年，杭州市土地储备中心在该市拱墅区申花路两侧地块实施拆迁。该地块位于杭州市拱墅区祥符街道方家埭村。由于该村的特殊情况，该村的拆迁工作一直不是很顺利。拆迁人会同动迁机构、评估机构，在当地街道、新村委领导的大力配合之下，勉强与被拆迁户签订了协议。但最后的六户被拆迁户，任凭当地街道采取什么样的措施，被拆迁人就是不肯签订拆迁补偿安置协议书。2009年11月初，拆迁人向拱墅分局提起复核申请。拱墅分局接到复核申请后，立即指派政策业务精通人员，召集相关单位与被申请户及时召开了复核会议。到2009年11月底，距拆迁人的申请不到一个月的时间，六户被拆迁户均签订了拆迁补偿安置协议书，有的甚至复核会后当天就签订了协议书。此举搏得了拆迁单位的热烈称赞。

2007年，拱墅分局共受理裁决案件10件，实施强拆1件；2008年分局受理裁决案件6件，实施强制拆除案件6件；而在实行复核后的2009年，共受理复核案件32件，强制拆除0件。拱墅分局开展的复核工作，是拆迁当事人双方共赢的“复核”。这项工作的开展，在杭州市拱墅区真正实现了和谐拆迁、温情拆迁。