本刊特约研究员

政府性资金监管是公共财政体制构建的重要内容。政府性资金的筹集、存储、分配、管理和使用情况集中反映政府的活动范围、行政理念和行政绩效，但是目前对于政府性资金监管主要集中在资金的分配和使用上，而对资金存储这一重要环节的监管研究基本上还是一片空白。

针对这一情况，浙江省H市财政局国库课题调研组经过调查，在分析当前国内政府性资金各种存储方式的基础上，对规范政府性资金存储进行深入探索和思考。

资金存储“软肋”

该市调研组经过调查，发现该市地方本级政府性资金存储虽然取得了一些进展，但仍面临诸多现实问题。主要表现在：

1存储管理机制不全面。以该市本级财政部门对财政性资金存储管理为例，尽管该市本级财政部门对财政性资金存储管理比较规范，但存储机制建设还不全面。目前主要侧重于资金存储分配，对商业银行选择机制和资金调度运作机制还没有实质性的探索与实践。即使对前者，也只是涉及资金的存款结构而未涉及银行的分配结构，只是依据存款计算贡献而不是依据贡献分布存款，因此，市本级政府性资金存储管理仍需完善。

2存储管理制度还缺乏。当前，该市除市本级财政部门通过制定《财政资金存款管理作业指导书》，明确规定财政资金存款账户的开户、销户变更、资金存储等程序和权限外，其它各部门的资金存储管理还缺乏相应制度。尽管各部门都制定了对资金拨付和审批的管理制度，但是在具体的做法上又各不相同。

2009年该市的审计部门对部分机构2007年度和2008年度的政府性资金管理情况进行了审计调查，发现单位资金存储管理基本采用领导决定方式，选择银行比较随意，缺乏相应制度保障，同时定期存款存储行的选择缺乏公开、透明机制。

3部门理财意识较薄弱。2009年该市审计局对市本级政府性资金存款管理的审计结果表明，大部分职能部门理财意识较淡薄，没有资金存储计划，不能统筹安排资金的存储方式。特别是部分单位以活期形式存放的沉淀资金量过大，导致政府性资金存储效益低下。

4银行考核结果不共享。当前的问题是财政部门和相关职能部门并没有利用好该评价结果：一是政府性资金存储目前在开户银行的选择、存款的分配上较多考虑的是利率水平、服务能力，考核指标不够全面，政府性资金存储分配还没有与评价结果相挂钩；二是与目前杭州对扶持发展金融业促进相关产业发展的政策相脱节，难以充分发挥财政资金四两拨千金的引导作用。

新型存储模式

结合该市调研组在调查过程中发现的问题，该市财政从自身实际出发，对政府性资金存储机制的相关内容进一步探索和实践，建立了不同于领导决定方式的新型存储模式，即指标考核模式和招投标模式。

指标考核模式

指标考核模式是大多数地区政府性资金存储机制改革的模式。根据指标的数量又分单一指标考核和复合指标体系考核两种方式。

(1)单一指标考核方式

单一指标考核方式就是将某一指标作为财政存款向各银行分配的决定性因素或重要依据因素。此种方式具有操作简便，目标明确，拉动作用明显等优势，相比传统的领导决定方式更加公平和客观，但存在指标设置上过于简单和片面，无法全面发挥政府性资金的引导作用，发挥银行对地方经济的扶持作用等问题。比如，该市为了完成某博览会捐款任务，自2007年开始，以存款相对稳定的社保资金上一年末的存款余额为基数，按千分之一的比例计算捐款额度等。

(2)复合指标体系考核方式

复合指标体系考核方式就是设置多个类别指标，并赋予每个指标不同权重，按标准对各个银行进行考核评定，并以此作为财政存款向各银行进行分配时的决定因素。

复合指标体系考核方式具有较强实用性，如该市某两区的财政专项资金存储也采用复合指标体系考核方式。其中一个区成立财政存款管理小组，将各银行的财政性存款与各银行的贷款、政府性贷款及工业型贷款三方面挂钩计算分配各行应占有的财政存款数额，按月统计、按季提交调整方案，经领导小组讨论决定后局长一支笔审批。

另外一个区的财政局则成立财政专项资金存款管理考评小组，对财政专项资金存放选择的金融机构和资金量的确定采取考评结合的方式。以考评小组设定的服务、贡献等指标体系评分为主要依据，计算单个金融机构得分在各金融机构评分总和中所占的比例，由考评小组进行综合考评，并以最终考评结果来确定各金融机构获得财政存款的分配数额。在保证资金日常支付和周转流动需要的前提下，通过不同存款期限的组合，实现财政资金效益最大化。

调研组经过分析表明，复合指标体系考核方式一方面能较大程度地保证财政专项资金向银行进行存款分配时的透明、公正，确保资金安全；另一方面也有利于引导商业银行加大对地方经济发展的支持力度。

同时，调研组也指出，由于各家银行对当地经济社会建设的贡献和支持渗透在各个方面，每家商业银行的侧重点不同，都有各自的重点业务，很难用指标全面概括，部分指标相关数据的收集和核实也较为困难。因此科学、合理、公平、合法、公开、有效的设计指标及其权重，对于复合指标体系考核模式来讲，既是核心也是难点。

招投标模式

对于招投标模式，由于地方国库现金管理规定尚未出台，地方财政资金招投标缺乏相应制度保证和操作机构。因此，从地方层面来讲，尝试者凤毛麟角。

该市调研组在长期调研、分析以及收集资料发现，浙江省某地区曾经尝试委托市公共资源交易中心对预算外资金存款进行公开招标，并由纪委行政执法部门派员全程参与监督。

招标的预算外资金是2008年末的预算外结余资金，总额为8.98亿元，招标按存储结构划分为：①随时需调用的资金1.98亿元，②三月期资金1亿元，③六月期资金2亿元，④一年期资金2亿元，⑤二年期资金2亿元。要求参与投标的商业银行注册资金必须大于9亿元。

招标的评分标准分为安全性指标和理财收益指标两类，其中资金安全性指标为40分，根据各银行资质、服务、网点等情况进行评分；理财收益指标是招标的核心指标，分值为60分，分两项评定，其一根据资金的存储结构，要求8.98亿元资金的年平均收益率必须大于1.92％；其二下浮现有城投、城开公司等政府建设项目贷款利息，计算出降息数据，折算为收益率，两项合计为总收益率。

根据安全性、理财收益指标的评分，选择最高得分者为中标单位。最后经专家组评审打分，建行某分行以资金年收益率3.79％中标(该行就是原来财政资金的存款行)。

调研组认为，招投标制度能有效

减少信息不对称的状况，是避免暗箱操作、防止权力寻租的有效办法。但是从实践的反馈情况看，现行条件下地方财政资金引人招投标在制度、技术上存在着政策风险、操作困难、收益风险等制约因素。

完善存储机制

除了现有的应运模式外，如何更加完善政府性资金存储机制，该市调研组在长期调研和实践的基础上总结，从理论内涵和规范实践方面并给出了几点建议：

1政府性资金存储机制尚处于起步探索阶段。从地区范围来看，绝大多数地区仍采用传统的领导决定制模式，缺乏相应的财政性资金存放管理办法；从改革内容看，仅涉及政府性存储机制四方面内容的某一部分，而不是全面彻底的改革；从存储方式来看，由于各地区实际情况不同，因而存储方式也呈多样化发展。目前还难以断定哪种方式就是未来规范政府性资金存储方法的发展方向。

2政府性资金存储机制应与外部环境相适应。同一种存储方式在不同的外部环境下发挥的作用是不一样的。如招投标虽然是是规范财政性资金储存管理的一种有效手段，但由于缺乏相应成熟的政策环境、技术环境和操作环境，制约因素较多，一时还难以充分发挥作用。

3规范政府性资金存储范围要扩大管理要统一。从目前各地情况看，对政府性资金存储机制改革或试点全部集中在财政部门所管辖的财政专项资金或预算外资金，尚未涉及分散在各个职能部门的政府性资金。但关键的问题在于财政部门对财政性资金的存储管理还相对规范，而职能部门对政府性资金在存储管理中被审计反映出来问题较多，因此，规范政府性资金存储必须纳入分散在各个职能部门的政府性资金，统一管理、强化监管，这样才可能真正将政府性资金管好管到位。

4规范政府性资金存储要全面地推进机制建设。政府性资金存储机制的主要几方面内容是相辅相成的一个统一整体，任何一方面的不完善都会影响存储机制建设的整体效果。因此，要坚持全面整体推进机制建设，要以建立银行评价体系为重点推进商业银行选择机制和监督考核评价机制建设，以强化存储计划管理为重点推进资金存储分配机制建设。

5规范政府性资金存储的核心是科学设置指标。指标设置是政府性资金存储机制建设的核心与难点。应结合实际，根据需要科学设置各项指标，合理分配指标权重，并在实施过程中注意与促进金融业发展、发挥金融业对地方经济的扶持作用相对接，定期进行必要的调整，在确保安全性和效益的基础上，充分调动金融企业的积极性。