马洪范

近些年来，我国地方财政收入在实现大幅增长的同时，国库现金盈余成为国库账户中资金运行的常态，有些东部省份的国库现金余额甚至高达上千亿元人民币。如何开展地方国库现金管理，已成为当前中央与地方政府普遍关注的一个重大课题。

管理的特殊性与制度建设的重点

开展国库现金管理，可以达到减少闲置资金，充分保证资金的流动性，改善政府现金流入与流出，获取现金投资收益等目的。然而，在国库现金管理操作过程中，难以保证不会出现适得其反的结果。

桔县是美国加利福尼亚州一个美丽富饶、瓜果飘香的县。1994年的一天，县政府突然宣布损失17亿美元，不得不接受破产清算。这就是闻名国际金融界的桔县财政破产案。桔县破产案发生的根本原因在于该县财政官员Robert Citron通过债券回购交易筹集195亿美元资金，其中115亿投资于长期国债和政府机构债券，80亿美元投资于反向浮动利率期票。由于短期利率大幅上升，造成桔县财政巨额亏损，以致被迫宣布破产。

从深层次上来思考，上述事实向我们提出了在地方国库现金管理中最为关键的一个问题，即如何避免以投资之名而行投机之实的操作行为。这在客观上需要建立完善的国库现金管理的制度与法律框架。

从基础上看，中央财政收支规模相对较大且集中度较高，而地方收支则更加直接和细致；从目标上看，中央国库现金管理受成本效益与政策等双重目标的约束，而地方政府更像一个企业，往往只追求单一的成本效益目标；从操作工具上看，中央国库现金管理多使用简便易操作的金融工具，受限制较多，而在地方可使用的金融工具却非常丰富；从风险上看，中央面临的更多的是政策风险，即现金管理政策与财政政策、债务政策及货币政策之间的协调，而地方面临的更多的则是资金的市场风险，即资金遭受损失的程度。

根据以上分析，地方国库现金管理的制度设计有其特殊性，重点应放在现金管理的具体操作规范上，尤其是现金余额投资规范上。主要体现在投资范围约束、投资比例约束、投资工具约束、投资代理人约束等方面。

管理权的划分与操作模式的设计

在既定法律与制度框架下，地方政府如何开展国库现金管理还需处理一个更为根本的问题，即地方国库现金管理的决策与操作是集权还是分权，是由地方政府自主做出，还是由中央政府或相对高层级的政府做出。

纵观国外实践，大致可分为分权型与集权型两种类型。所谓分权型，是指中央和地方政府各自负责自己的国库现金管理。中央政府对本级国库收支进行合理统筹安排和投融资，地方政府自主管理本级的国库现金，进行国库现金管理操作。美国、英国、澳大利亚是这种模式的典型代表。所谓集权型，是指国库现金管理的操作权限集中到中央政府，地方政府不能根据自身情况进行操作。法国、德国是这种模式的典型代表。

根据国际货币基金组织的一份工作报告显示，一个国家的国库现金管理在纵向上的权力分割需要放在更为广阔的视野下进行决策与选择。

这份工作报告比较了发展中国家、转型经济国家以及发达经济国家三种类型共7个国家(美国、法国、挪威、保加利亚、俄罗斯、巴西、南非)的国库体系及其集中化程度。发展中国家和转型经济国家一般采取高度集中化的国库体系，相应地地方国库现金管理倾向于集权型；而对于发达国家而言，国库体系总体的集中化程度很低，地方国库现金管理更倾向于分权型。当然，在实际的运用过程中，可以采取两种类型在某种程度上的结合体，这将更有利于调适不同地区、不同情况下的具体需要。

我国地方政府开展国库现金管理的战略选择

建立一套科学、合理、完善的地方国库现金管理制度与机制，是一项非常复杂的系统性工程。我们应在以下方面努力取得进展，为地方政府开展国库现金管理创造条件。

1建立地方自主操作与中央代为操作相结合的模式。在地方自主进行国库现金管理操作中，中央应明确可以投资的范围和使用的工具等，严格约束地方政府的融资规模与风险水平，敦促地方政府不断提高国库现金管理活动的透明化、规范化、公开化。

2建立责权利相统一的政府理财机制。纵向上建立完善各级政府责权利相统一的理财机制，规范各级政府的资金持有关系。从体制上将资金关系彻底划清，属于中央的资金要及时缴人中央国库单一账户，属于地方的资金也要及时缴入地方政府国库单一账户，中央与地方之间的资金往来都应视作借贷关系，按照有偿的方式正确处理双方关系，切实保障各自的利益。横向上实现财政、央行、商业银行以及各部门各预算单位之间的利益协调与整合。各相关部门应从手段创新和业务模式再造上提高工作效率，加快信息化建设步伐，实现国库收支全过程信息共享。

3建立与完善国库管理体系。我国现行的国库制度是双重代理制度。在设置中央银行分支机构的地方由中央银行代理国库，没有设置中央银行分支机构的地方由商业银行代理国库。分层代理制度是国库业务专业化分工进一步深化的具体体现，完全不同于双重代理制度下形成的简单化、行政化的业务分工，有利于国库职能的全面发挥以及国库管理水平的提高。

4进一步推进配套措施改革。大力推行预算管理制度改革，强化资金控制，提高资金效益；推进预算会计制度改革，逐步引人权责发生制预算会计，确保财务合规性、公共资源的使用效率与财政的可持续性；建立一个发达、成熟的货币市场，增强市场流动性，培育市场参与者、丰富交易品种，为高效管理国库现金提供良好的市场环境；建立政府财政管理信息系统和现代化银行支付系统，设计与建设国库现金管理操作系统，为国库收支的高效运作提供坚实的技术支撑；修订与制定相关法律、法规和管理办法，实现依法行政与依法理财。