陈建奇

现代国库现金管理制度是公共财政管理体制的重要内容。

2006年6月，财政部、中国人民银行联合下发《中央国库现金管理暂行办法》的通知，拉开了我国财政推行现代国库现金管理制度的序幕，中央国库率先在全国范围内尝试现金管理制度上的变革。

然而，从目前来看，在操作规模与频率上，中央国库现金管理仍然属于试验类型，还没有实现国库现金管理安全性、流动性与收益性的整体目标。全国国库现金余额总量上升趋势没有改变，截止2009年10月，我国存放在中央银行金库的国库现金达到了30302.04亿元。按照2008年地方财政收入占全国财政收入的比重45％来测算，目前地方国库现金总量在1.3万亿以上。与此同时，国家还有6万多亿的国债，国库现金高企与高额国债并存凸显了政府现金管理效率低下。

中央在加大国库现金管理力度的同时，地方也迫切推行国库现金管理制度提高国库现金管理效率。尽管近年来的中央国库现金运作为我国深化中央特别是开展地方国库现金管理提供了宝贵的经验。然而，与其它财政管理制度不同，地方国库现金管理涉及较少的财政业务，而更多的是现代资金的市场投融资制度。而且地方与中央在国库现金规模与面临的市场环境等方面都存在差异，这就需要理顺地方国库现金管理制度改革的重点与关键问题。

改革的重点：一个前提、两个基础

国库收支涉及财政收支方方面面。国库现金管理制度的实施需要考虑的问题也就极为复杂，不仅需要分析国库现金收支的特性及预测方法、也要关注财政税收及相关经济政策可能对国库现金的影响，地方政府还需要考虑地方财政收支对国库现金管理的需求，等等。结合我国目前正在探讨推行地方国库现金管理制度改革的现实，地方国库现金管理制度改革的重点需要把握一个前提和两个基础。

首先，国库最优库底现金设置是地方国库现金管理制度改革的前提。

现代国库现金管理制度改革的目标是降低闲置国库现金时间价值损失及提高财政资金使用效率。政府通过实施国库现金管理，将央行国库账户的国库现金稳定在最优水平，满足财政国库日常支出需求。闲置国库现金投向货币市场进行投资运作，实现国库现金余额最优化和投资收益最大化。

由此可见，不管是闲置国库现金投资或者现金赤字融资操作，都必须依赖于国库最优库底现金的准确设置，以此保证国库库底现金能够满足财政支出需求，同时又不造成现金闲置。国库最优库底现金的测算自然也就成为了地方国库现金管理制度改革的前提。

然而，我国各级地方政府国库现金收支并不相同，相对富裕的省级政府国库现金余额在几百亿以上，地级市国库现金余额在几十亿或者百亿，而县级政府则往往就是几亿或者十几亿。因而，地方政府国库最优库底现金的测算就必须结合本级政府的财政收支、经济发展水平及国库现金收支可测性等综合因素确定。

其次，地方国库现金管理制度改革将倒逼地方债务发行的基础性制度。

国库现金管理制度一个重要内容就是通过短期现金投融资确保央行国库库底现金余额稳定在最优水平。

国库现金需要短期融资的情况有两种：一是没有闲置国库现金，即国库现金发生季节性的短期赤字；二是闲置国库现金已经用于货币市场投资，但国库现金短期融资成本低于闲置国库现金当时的投资收益水平，从而短期融资弥补央行国库账户的国库现金缺口比出售闲置国库现金投资的资产更有利。

西方发达市场经济国家一般将发行国库现金管理券弥补国库现金赤字作为一项常规事务。我国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”尽管2009年国务院批准由财政部代地方政府发行2000亿元债券，但地方政府仍然不能自行发债。这就限制了地方国库现金管理制度的深入开展，地方政府只能实行闲置国库现金投资，但却没有通过债务为现金季节性赤字融资的制度，这不仅导致国库现金管理的低效率，还可能导致地方政府短期国库现金波动而出现的支付违约风险。因而，地方国库现金管理制度改革将倒逼地方债务发行的基础性制度。

再次，公共投资平台的建立是地方国库现金管理效率最大化的重要基础。

我国各级地方政府闲置国库现金余额并不相同，这就造成各地对闲置国库现金投资的需求差异。闲置国库现金数量较少的政府可能会发现投资运作的收益还不足以弥补由于投资而额外增加的投资运作机构设置和人员支出等成本；国库现金余额较高的政府部门则具备雄厚的资金实力设立专门的投资机构，从而获取较高投资收益。这就显示出各级政府之间协调配合的必要性。

对此，发达市场经济国家往往通过建立公共投资机构解决这个问题。按照1995年的调查发现，美国共有15000个地方政府参加了州管理的公共投资机构。地方政府可以将闲置国库现金交给公共投资机构。公共投资机构将按照国库现金安全性、流动性、收益性原则进行投资。公共投资机构可以实现专业的投资，获取相对较高的国库现金投资收益，为地方政府提供小额闲置国库现金投资运作的机会。当然，有些政府可能会选择资本市场上的机构投资者，但是这种方式具有很大的风险从而被很多国家所禁止。因而公共投资平台的建立是地方国库现金管理效率最大化的重要基础。

改革的关键：区域风险管理

相比中央政府而言，地方政府带有明显的区域特性，导致国库现金投融资的差异；而同一个国家实行统一的货币，国库现金具有非区域化的货币特征。地方国库现金操作的差别化可能通过货币传导到社会诸多方面，因而地方国库现金管理更应该关注这种区域特征所带来的区域风险。在美国等发达国家都曾经由于地方政府国库现金操作而产生一些负面因素。

首先，地方政府非正式现金管理制度可能影响现代国库现金管理操作。

尽管我国地方政府还没有推行国库现金管理，但地方政府现金管理的经验却并不缺乏。在1980年代，我国实行财政包干制，地方财政特别是富裕省份财政部门为了少上缴而对增收的管理可以说是费尽心思。有些政府将增收变相作为减税给企业让利，“藏富于企业”，反过来促进当地企业的发展，从而增加未来当地的经济税收自生能力。有些政府将增收的资金存放在预算外专户而获取商业银行支付的利息收益。最为主要的是这些商业银行往往不是通过市场行为获得政府资金的存款。这些非正式的政府现金管理制度曾经盛行于地方政府，也导致地方政府现金出现较大的风险问题。

分税制以来，财政收支管理出现了很大变化。特别是部门预算、国库集中收付改革已经在地方政府全面推行，预算收支执行主要经由国库主导的制度逐步确立。此时推行地方国库现金管理制度改革，闲置国库现金将转入商业银行主导的货币市场，国库

现金的监控也将发生转变。1980年代以来传统的地方政府现金管理经验或许影响地方国库现金管理人员。因而必须在借鉴已有现金管理经验基础上，制定规范的现金管理制度，通过公开招标、信息发布等形式规范地方国库现金运作管理。

其次，地方政府国库现金管理可能加深区域分割。

地方国库现金管理将闲置国库现金从地方国库转入货币市场。然而，闲置国库现金应考虑在开放环境中购买具有较高收益的国债还是应该将其作为当地商业银行存款而取得利息收入?

就闲置国库现金而言，政府在开放环境下用它购买外国或者其它地区高安全性高收益短期债券等资产组合所获得的收益将高于作为存款获得的收益；但这对当地商业银行来说却少了一个大客户，银行存款储蓄额也因此受到影响，商业银行的信贷数量就会减少；相反的，如果考虑到储蓄将转换成投资，那么政府将闲置国库现金放在当地的商业银行将增加商业银行的货币储备，并因此增加信贷能力。由于投资的支出乘数作用而促进当地经济的发展，反过来促进当地的税收提高，从而国库现金获得的利息与增加的税收之和的综合收益将可能高于用国库现金购买短期债券的收益。

地方政府推行国库现金管理，可能导致各地方政府倾向于将资金存放在当地商业银行，地方财政收支的巨大差异将促使各地商业银行的发展更加不平衡，金融发展的区域差距可能扩大。

第三，地方政府国库现金可能增加系统性风险。

这可以从美国的例子得到一定的启示。1990年代的10年间，美国许多州和地方政府将闲置国库现金投资在州政府公共投资机构或者自行投资，由于投资不慎导致了巨大的资金损失。最为严重的损失是美国Orange地方政府投资池(Orange County Investment Pool，OCIP)。该机构的闲置资金投资损失达到了16.9亿美元，占总损失的57％。Orange州地方政府投资池的投资问题直接影响了Texas州地方政府公共资金的机构投资——Textpool。1994年Texas州地方政府从Textpool提取了3亿美元。紧接着下一周，地方政府提取了将近22亿美元的资金，占Textpool资金余额的59％。为了满足临时大量挤兑造成的现金流支出，Texas州政府购买了TextPool证券。这个行为直接导致了Texas州损失5500至9700万美元，也对银行体系和货币市场稳定性造成了负面影响。

改革的动力：现金管理效率的提升

尽管地方国库现金管理会面临一些风险，但只要通过制度安排约束与规范，就能将风险降到最低水平，提升国库现金管理效率。

地方政府可以借鉴目前中央国库现金管理的做法，要求国库现金接受方提供足额的国债质押，以此保证国库现金安全，同时出台政策限制国库现金投资方向，禁止国库现金进入高风险领域；此外，加强监管将是最为重要的层面。各级政府要密切监视国库现金投融资管理。

另一方面，地方政府公共机构投资平台的建立为地方政府提供高安全性专业投资平台，公共投资机构由于各级政府国库现金投入而实现规模收益。

根据前面测算的数据，2009年10月地方政府国库现金为1.3万亿以上。如果按照目前1.98％的三月期存款利率测算，地方国库现金投资每年可以实现200亿以上的回报。如果考虑到利用公共投资平台购买国债等操作，那么收益率将更高。这种收益大于风险的趋利动机将成为地方政府国库现金管理制度改革的动力。