郑云森

(福建师范大学 法学院,福建 福州 350007)

集体土地所有权:从政治界定到法律界定

郑云森

(福建师范大学 法学院,福建 福州 350007)

通过对集体土地所有权制度历史沿革的梳理,对集体土地所有权缺席进行了政治界定和法律界定,阐明了对集体土地所有权进行法律界定的重要意义。

集体土地所有权;政治界定;法律界定

党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出:要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。并明确规定了“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。这是对土地承包经营权的重大突破,引发了全国人民对集体土地所有权的再次高度关注,甚至有人将之喻为“第三次土地改革”。这一政策是否将成为解决“三农”问题的突破口,从而切实地改善九亿农民的生活,还有待实践检验。笔者认为这一重大政策的突破有其历史的必然性,并且将成为深化农村改革的美丽前奏。本文立足中国国情,就此次政策转变结合法律视角给予阐述。

一、集体土地所有权的政治界定

回溯过去的农村土地制度会发现,现有的用地制度仍是对旧体制的延续。农民集体土地所有权顾名思义,即是农民集体对土地享有所有权,这个貌似清晰的概念,其内涵外延在学界却一直争论不休。集体经济组织是合作经济在社会主义国家发展过程中所特有的现象。在1871年巴黎公社失败后,马克思指出,在法国这样一个农民小土地私有制盛行的国家,(无产阶级)将以政府的身份采取措施直接改善农民的状况,从而把他们吸引到革命方面来。这些措施一开始就应当促进土地私有制向集体所有制的过渡,让农民自己通过实现经济的道路来实现这种过渡,但是不能采取得罪农民的措施,例如宣布废除继承权或废除农民所有权。这是马克思主义在农民所有权问题上的一大发展。恩格斯在《法德农民问题》一书中对马克思思想作出了补充:“我们对待小农的态度究竟是怎样的呢?在我们夺得国家政权的那一天,我们应该怎样对待他们呢?……首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有,不是采用暴力,而是通过示范和为此提供社会帮助”。从而提出了利用19世纪初兴起的合作制经济来组织农民向社会主义生产方式过度的思想[1]。马克思恩格斯对农民的论述是把他们放在工人运动的大背景下来考量的,农民是工人阶级的同盟军,因而强调的是农民的保守性、分散性和被动性。这对后来各国无产阶级政党实行的农业政策产生了深远影响[2]53。我国作为社会主义国家的中坚力量,上述思想对我国的影响尤为重大。

新中国成立后,1950年6月30日正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》,实现了“耕者有其田”的土改目标,农民真正拥有了自己的土地,生产积极性空前高涨,农村经济也取得了很大的成绩。但是,当时国际的大环境是我国加入了朝鲜战争,紧接着以美国为首的西方国家对中国实行了经济封锁。由于我国许多政治经济模式都是紧跟苏联老大哥后面的,为了早日赶英超美,提前进入共产主义社会,中共中央决定先对农业进行社会主义改造。四亿多的中国农民在中央政府有计划地组织下,从互助组到合作社,由初级社过渡到高级社,最后走上了人民公社。于是服务于国家工业化的农村高度集体化的基本制度逐渐形成了,可以说集体化是通过强大的政治手段推行的,虽然农民对这种脱离现实极左的生产关系模式有着本能的抗拒,但其不满很快被其后的公社化运动所淹没。在高级社未稳之际便将亿万农民组织到人民公社中,分编在504万个生产队中。中国农民原有的或土改时分到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生产资料,都无一遗漏地收归公社所有。五万多个人民公社就变成国家在农村基层的财政单位,从此可以随时随地十分方便地通过“一平二调”无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力[3]140。然而,高级农业合作社以及后来“三级所有,队为基础”的人民公社制度,虽然是公有化程度更高的农业生产方式,但没有如党中央所预期的那样,因为农业共同经营共同分享劳动成果带来高效益。却因为这种做法相当于强制把农民的土地所有权及生产资料收归国有,严重侵犯了农民的根本利益,挫伤了农民的生产积极性,使农业生产陷入困境,让以后的20多年农业生产整体水平处于停滞不前的状态。直到1978年,安徽小岗村的农民自发创制了“缴足国家的,留足集体的,余下都是自己”的大包干制度,被推行为全国的土地家庭联产承包责任制,才打破了人民公社集中农村土地所有权和土地经营权的模式,转而以农民家庭为单位分户承包经营。我国现行的《宪法》第8条明确规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”土地承包责任制使农民拥有了独立的土地使用权,提高了农业劳动效率。在2003年开始实施的《农村土地承包法》第20条中,明确规定耕地的承包期为30年,对土地承包经营权给予了物权的保护,使农民加大了对土地的投入,促进了生产的发展。然而,现行的集体土地所有权制度基础上的家庭联产承包责任制,仍未使农民真正过上小康生活,只是解决了农民的温饱问题。以安徽小岗村为例,在改革开放很多年过去后,尽管家家户户都有粮食吃,有衣服穿,但当地农民盖不起楼房,修不起马路,当地没有一所学校,没有一家企业,作为引发了中国一场伟大变革的发轫之地,竟也建不起一个起码可以供人参观的展览室[3]234。或许可以从上述较为典型的现象中看到家庭联产承包制自身的局限性,从而明白农村改革仍然任重而道远。

今天,从集体土地所有权确立的这段历史中,会发现新中国以来对待农村问题一以贯之的指导思想是政府包办和政策主导,农民的权利被客体化,农民只是国家主义、集体主义等政治话语中宏大叙事的配角。在国家、集体至上的指导思想下,农民所拥有的唯一权利就是服从。因此,在工农业剪刀差依然严重的今天,当农民就面临着入不敷出,想不当农民却被城乡二元结构、户籍制度所束缚,似乎农民的出路只能靠中央政府政策的施舍,而这其实并不能真正从根本上解决农民的问题,正如美国经济学家布坎南所说:“政府包办包含或隐含这样一个假设,政府是一个无所不知无所不能而又充满仁慈和无私精神的机构,它是社会当然的利益代表,没有自己的私利。现代经济学已经证明政府同样会犯错误,有时甚至是严重的错误。”[2]162

二、集体土地所有权的法律界定

我国《宪法》第1条明确规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政社会主义国家。”农民作为国家的主人翁在我国拥有平等的法律地位是毫无疑问的。然而法律地位不是空洞的概念,必须有具体的依托才有真实的意义,民事主体作为权利人时,其平等地位通过其所拥有的权利得到体现,不能说作为权利主体,其意志是自由的,但其所拥有的权利却必须服从于其他人的权利[4]。因此,必须清楚农民应该拥有何种性质的权利,及其权利的内涵外延,以及行使权利的方式。根据《土地管理法》第10条的规定和《物权法》第60条的规定,农民集体所有土地所有权的权利主体主要有三类,即村民小组、村农民集体和乡镇农民集体,而农民个体作为上述三类组织的具体成员,却不能行使任何支配土地的权利。这就使得当农民的土地权利被侵害时,农民却连起诉资格都不具备。孙宪忠教授认为,目前农村地权问题上存在着三大冲突,即国家地权和农民地权的冲突,农民的集体所有权和农民的个人权利的冲突,农民个人地权内部的冲突[5]。笔者认为,造成上述冲突的关键点是对集体土地所有权的界定不清晰,因为集体土地所有权上与国家所有权紧密联系,下面维系着农民的权利。如前所述,我国对集体土地所有权都是采取政治界定,因而现在有必要对集体所有权进行法律界定。

(1)集体土地所有权具有两重性质:一面为公权而同时又为私权。因为我国实行“国家土地一级垄断制度”,土地作为关系着公共利益的重大资源,而且从集体土地所有权的历史进程来看,毫无疑问,集体土地所有权是一项公权,应受公法调整。但另一方面,土地作为稀缺性商品可以买卖,不断地在市场交易中实现着它的交换价值,因此应受私法调整。目前,应该界定集体土地所有权哪些受公法调整,哪些受私法调整,以避免在行使集体土地所有权的过程中因滥用公权而侵犯私权。如1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条,对集体所有的土地范围作出了具体规定:①土地改革时分给农民并颁布了土地所有证的土地属于农民集体所有;②实施《六十条》时确定为集体所有的土地属于农民集体所有。在上述规定中集体土地所有权人在处理集体土地时应受国家的特别监督,如:集体土地不能用于非农建设,不得于法定期间擅自抛荒,颁发土地证应受公法调整。但集体内部成员调整用地则应由私法调整。

(2)应该落实农民在集体所有权中的成员权。学界普遍认为,现有的农民集体土地所有权存在的问题主要有:集体土地所有权权能多级所有,主体不明确,还有所有权权能残缺,缺乏可操作性等。笔者认为,上述学界的观点,政府应该会有所了解,但为何在新出台的《物权法》中仍延用旧体制,也未针对上述问题采用新规定。可能政府是基于以下几点考虑:①如果将有关土地权利或集体土地过多地下放给农民,将导致国有土地的流失,也意味着国有资产的流失,国家从此将不能对农村土地采取“征用—转卖”模式盈利;②集体土地所有制设立的出发点,其实更符合现代市场经济要求的规模经营,正如十七届三中全会所提倡的“农村规模经营”,更有利于中国农业参与世界农业的竞争;③基于政治意识形态的考虑,“集体所有”毕竟是社会主义国家标志性的一面旗,在未找到更稳妥的表达时决不能轻易放弃。笔者认为,只有在保障个人利益的前提下,合作、发展才有实现的可能性,正如孟子所言“无恒产者则无恒心”,因此,集体土地所有权必须落实到农民的成员权。在涉及农民个人利益,如集体土地的买卖、入股合伙办厂等重大事项时,必须坚持集体组织内成员一人一票,人人都有权加以表决,然后根据大多数的原则比例加以决策,而不是像现行《农村土地承包法》第48条规定的:发包方将农村土地发包给集体经济组织以外的单位和个人,承包应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员,或三分之二以上村民代表的同意,并报乡镇人民政府批准。上述这种双重否决权使得农民行使自己的权利流于形式,没有实质的意义。另外还必须完善土地承包经营权的各项权能。现有的政策法规还不允许土地承包经营权进行抵押,这其实极大限制了农民处分自己财产的权力,因为土地承包经营权作为一项用益物权,其权能效益并不低于或从属于所有权,而且土地承包经营权是一项独立的权利,因此,必须赋予农民土地承包经营权抵押的权能。正如张五常所说:“所谓承包责任制合约以它最简单而又最完善的形式来说,是等于以租地的方法将土地界定为私产,租约的年期可长可短,假若租约是永久性的再加上可以自由流转的权利,那么承包合约下的土地便成为最完整的私产。”[6]

三、结 论

只有“还权于民”才能真正地做到“还利于民”。因此,必须在法律上清晰界定农民的权利,才能切实保障农民的利益,才有可能真正地创制出符合市场要求的用地制度,克服小农经济,实现农业的现代化。

[1] 恩格斯.法德农民问题[M]∥马克思恩格斯选集:第4卷.北京:人民出版社,1995:498-499.

[2] 张跃进.现代化最后的情节——农民利益的法律经济学分析[M].合肥:安徽大学出版社,2005.

[3] 陈桂棣,春桃.中国农民调查[M].北京:人民文学出版社,2004.

[4] 孟勤国.物权二元结构论——中国物权制度的理论重构[M].北京:人民法律出版社,2002:52.

[5] 孙宪忠.争议与思考——物权立法笔记[M].北京:中国人民大学出版社,2006:430.

[6] 向松祚.张五常经济学[M].北京:朝华出版社,2005:332.

Ownership of Collective Land:From Political Definition to Legal Definition

ZHENG Yunsen
(Law School,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

Through sifting the history of the system of collective land ow nership,the political definition and legal definition of the system of ow nership of collective land are done the legal definition of the ow nership of collective land and its significance is expounded.

ow nership of collective land;political definition;legal definition

D 082;DF 45

A

1008-9225(2010)02-0013-03

2009-09-21

郑云森(1981-),男,福建福安人,福建师范大学硕士研究生。

【责任编辑 王立欣】