赵亚丽，王兆衡，王长余

(1.齐齐尔市水政监察支队，黑龙江齐齐哈尔161006;2.北京林业大学，北京100083;3.齐齐尔市防汛抗旱指挥部办公室，黑龙江齐齐哈尔161006)

1 概述

湿地是地球上重要的生态景观和人类最重要的生存环境之一，它不仅为人类的生产、生活提供多种资源，而且具有巨大的环境功能和环境效益，是人类社会经济可持续发展的重要支撑系统，被称为“地球之肾”。占地2 100 km2的扎龙湿地，为世界保留下许多古老的物种，具有重要的天然物种保护功能。多年来，由于各种原因，导致扎龙湿地所具有蓄水抗旱、调蓄洪涝、调节气候、补充地下水、降低环境污染等保持生态平衡的重要功能严重退化。目前，扎龙湿地生态系统面临着巨大的生存危机——水源缺乏。

当前对湿地补水机制的研究大多侧重于从自然科学的角度，研究湿地补水的自然生态过程及其机理，对湿地退化的社会经济成因，尤其是制度成因方面的分析则较为缺乏。制度，一般意义上是指社会中个人或团体共同遵循的一套行为规则。简单地说，我们可以将制度理解为约束人门行为的一系列规则。经济合作与发展组织对若干国际环境问题案例的分析结果显示:导致经济发展不可持续性的一个重要的结构性原因，就在于对已经出现的环境问题反映出的制度失灵，即市场失灵或政府失灵同时存在，具体表现为成本和收益、稀缺和价格、权利和义务、行为和结果等一系列的脱节与背离。湿地缺水除了认识上的原因外，更为根本的是没有一套严格的体制和制度来强制性地要求人们应该做什么或不做什么。破坏湿地水源行为的出现不能仅仅去批评人们行为的好坏，更重要的是要从制度规则上去找原因。所以，本文将从经济学中的外部性效应分析湿地补水制度层面改进的问题。

2 外部效应

外部效应亦称溢出效应，它是指一个人或者一个厂商的活动对其他人或者其他厂商所产生的非交换意义上的外部性影响。从经济学的观点去分析，这种效应有正负之分。产生有利于他人影响的为正外部性效应，有损于他人影响的则为负外部效应。前者如建立自然保护区、植树造林、教育等;后者如大气污染、草原过渡放牧等。因以上情况而造成受益或受损，单靠市场力量是难以解决相关个人或部门之间的利益平衡的。在这种情况下，只有政府通过建立相关的法律机制，如征收育林费和排污费等，才能解决个人或与厂商其他个人、厂商之间的利益冲突，使其达到一种经济公平的状态。

外部性具有以下4个特点:

1)附随性。指它不是经济主体的主观动机的产物，而只是伴随某一生产或消费活动而产生的。

2)外在性。即经济主体造成福利，得不到报酬，造成损失也无需付费。总之，损益与已无关。

3)外部性是经济活动中的一种溢出效应;经济活动对他人的影响并不反应在市场机制的运行过程中。而是在市场运行机制之外。

4)影响外部性的社会因素主要为:产权、私有化与公共物品;市场、市场失灵与政府;利益的分散性与协调问题3个方面。

3 湿地补水与外部性的关系

外部性是市场失灵的原因之一。市场失灵指市场有缺陷，不能正确估价和分配环境资源，不能将环境成本内部化于商品和劳务的价格中，从而导致商品和劳务的价格不能反映他们的环境成本。

有专家把扎龙湿地补水的效益概括为6个方面:①确保了国家一级保护鸟类丹顶鹤的必要栖息条件;②阻止了平原沙漠化的向东推移;③有效的调节了黑龙江省西部干旱风沙区的气候;④使扎龙湿地周边的渔、苇业大幅度增收;⑤改善了湿地水质;⑥对大庆地下水进行了有效的侧向补给。可见，湿地具有公共物品的特征，即具有外部性。

扎龙湿地补水存在的外部性表现在:①湿地保护的正外部性行为未得到应有补偿。人人都能够享受湿地资源带来的好处，以至于消费者无法为湿地的消费付费，消费者不付费，湿地管理部门没有管理和保护资金来源，就没有能力再提供保持和扩大公共湿地，与此对应的是补水资金来源的再匮乏;②湿地被破坏的负外部性行为未付出应有代价。人们对湿地的破坏行为，不能采取相应的保护措施作为补偿，使对湿地的补水效应成为了永远填不满的无底洞，而破坏了可持续发展的环境观;③湿地产权的不完整，导致难以确定湿地破坏的责任主体，湿地资源保护的激励作用不足，没有从政策法律制度上解决湿地缺水补水问题。

4 针对湿地不补水外部性因素提出的几点建议

4.1 完善有关湿地补水方面的法律法规

目前我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，唯独针对湿地的法律制度从国家到地方均尚未制定。法律法规主要针对有关土地和海域资源、动植物资源保护及自然保护区建设和管理等方面，缺乏系统性、协调性。因此，我国湿地资源立法急需通过法律的形式明确并统一湿地资源的概念及管理目标，制定适于规范湿地资源保护和合理利用各种行为的法律法规。此外，应将现有湿地资源保护的面积、边界、管理机构、经费来源、保护对象物种名录等用法规的形式加以规定，为湿地资源保护与合理利用提供可操作的法律依据，以法律形式确定湿地资源管理程序。使湿地保护工作走上系统化、规范化、科学化、法制化轨道，与国际湿地保护相接轨。

4.2 建立湿地保护统一领导机构

湿地处于水陆交错地带，决定了湿地管理跨地区、跨部门、跨行业的执法主体多，管理体制不顺的管理矛盾。扎龙湿地为跨市湿地，分别跨了大庆和齐齐哈尔两个行政区，每个行政区分别负责自己区域内的湿地资源的保护，然而湿地资源的紧密联系的性质决定其应该作为一个整体进行统筹性保护，一个区域内的湿地资源遭到破坏，其他区域的湿地资源即会受到影响。但扎龙湿地的资源分别由相应行政区域内的水利部门、野生动物保护部门、环境保护部门等进行管理，各部门之间缺少统筹管理，湿地各要素分别处于与其他资源相分离的状态，由于缺少统筹性保护，很容易出现各部门为了自己的利益保护本部门的资源，同时却损害了其他资源，不利于湿地的整体性保护。建议建立全国性的湿地保护统一领导机构，并赋予法定职责，对湿地的经济及环境等方面实施综合管理，真正实现湿地资源保护与开发过程中的协调兼顾，科学规划，有序渐进，确保其生态环境的永续保护。

4.3 湿地保护资金纳入国家和地方财政预算加以保障

人工补水是满足扎龙湿地用水的有效途径。从2001年～2004年黑龙江省中部引嫩工程在给湿地补水方面实收费只占成本的9.3%，远远不足成本。如此重负供水企业难以承受，长期下去不仅难以承担湿地补水任务，供水企业效益也难以维持。

扎龙湿地是黑龙江的也是中国的，政府从环境保护的角度应该拿出一部资金来改善湿地环境。国家、省政府应把湿地保护资金纳入财政预算，建立长效的财政预算资金投入机制，以补扎龙湿地供水成本的不足。

黑龙江省政府已经启动了对扎龙湿地环境用水的补贴资金的投入。在研究扎龙湿地补水问题的协调会上已经明确，政府所拿的资金是环境用水的补贴资金，只占供水成本的很少一部分，其它渔苇业用水按照标准照常交纳水费。

4.4 建立湿地生态补偿机制，解决发展本区域经济而带来的负溢出效应问题

上游经济的发展而带来的负溢出效应问题的解决，可考虑建立湿地生态补偿机制，通过对流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配，建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。这种流域生态补偿机制主要指给予因保护湿地而丧失发展机会的居民以资金、实物、技术上的补偿，政策上的优惠以及其他为了保护湿地而进行的支出等。只有受益者提供给保护者相应的资金、技术支持，建立一套合理的补偿机制，这种对于水资源和生态环境的保护才能长期维持下去，也才能解决为了发展本区域经济而带来的负溢出效应问题。

4.5 强化公众湿地保护与合理利用的意识

虽然随着传媒宣传力度的加强，国民对于湿地的认识不断提高。但由于湿地的概念在我国引入较晚，不少人提到湿地还仍与废地、荒地联系起来，一些地方决策者及公众对湿地的社会经济与生态价值缺乏正确认识，对湿地的保护意识薄弱，法制观念淡薄，有法不依，甚至知法犯法，只顾短期利益，忽视长远利益，对湿地资源随意破坏。总的来说，目前对湿地保护的宣传与教育还较滞后，普及力度、广度、深度都不够。因此，要注重充分利用广播、网络、电视及报刊等传播媒体，利用各类公共场所及展览馆、博物馆进行图片、标本、实物陈列展览，对公民进行宣传教育，使每一个公民都懂得湿地保护是造福人类，功在当代、利在千秋的事业，从而增强公众保护湿地的自觉性。各级政府也应把保护湿地资源纳入公民法制教育和精神文明建设的重要内容，宣传保护湿地资源的重要性和必要性及其有关法律法规，强化与提高民众保护与合理利用湿地的意识。

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