刘政权

乡镇党委书记队伍建设的调查与思考
——以湖南省郴州市为例

刘政权

建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行、促和谐的乡镇党委书记队伍，事关党的执政根基，事关民富邦治。当前乡镇党委书记岗位有“四大难题”，即体制机制不顺、工作压力大、思想包袱重、生活条件差。破解难题，可实现“四个一致”：体制机制上责权利一致、选任上干绩用一致、考核上工作重心与科学发展一致、生活上劳酬保一致。

乡镇党委书记；调研报告；体制机制

建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行、促和谐的高素质乡镇党委书记队伍，事关党的执政根基。为此，我们运用点面结合、三级调研、典型剖析的方法，采取问卷调查、个别走访、座谈讨论等方式对郴州市247名乡镇党委书记进行调研。

一、面临的难题

（一）体制机制上存在“三个不顺”

1.制度设计的责、权、利不对称。一是行政体制改革后，乡镇依法行政的空间进一步压缩。“七站八所”等部门实行垂直管理，权、利留在县级职能科局，但事、责实行属地管理，问责的首先是乡镇党委书记。二是人事制度改革后，人事权被上收。乡镇党委书记对本级党政没有人事权，能人难重用，庸人难下来。三是财权残缺，经济手段运用不上。在编在岗乡镇人员工资实行县级财政一卡通后，形成“新大锅饭”体制。乡镇党委书记深感不公，却无能为力。

2.干部成长的干、绩、用不同步。当前，乡镇党委书记的选拔任用，仍然是“少数人选少数人”。问卷调查，“你看到的乡镇党委书记能得到重用或提拔主要是靠什么？”，排名第一的是“关系硬”，占27.24%。有人戏言：“干得好不如说得好，说得好不如跑得好，跑得好不如跟得好。”

3.经济利益的劳、酬、保不相当。乡镇党委书记对乡镇的一切事务都负有领导责任，与同级的科局领导干部比较，住无定所、劳无定时、责任无限。而且，乡镇经费预算不足，各种补贴、福利待遇与县城机关收入相比相差1/3实属正常。特别是在社会矛盾复杂、民风彪悍的乡镇，有时人身安全都难以保障。

（二）工作上承担“三大难事”

1.目标定位高，一票否决工作重，完成任务难。不少乡镇党委书记工作目标定位高、蓝图美。但“一票否决”的工作压力太大，用于谋发展的精力明显不够。问卷调查中，有222位乡镇党委书记选择了工作压力“很大”或“比较大”，压力来源选项中，计生工作占52.22%；安全责任事故占39.68%。

2.自视素养高，综合能力不匹配，协调关系难。现在的乡镇党委书记学历都较高，普遍自认为素养高。在回答“您感到自己现有的知识和能力是不是可以满足工作的要求？”这个问题时，选择“完全满足”和“基本满足”的有213人，占86.23%。但在非乡镇党委书记人员调查中，认为乡镇党委书记能力强的不足五成。由此，造成一些乡镇党委书记在协调关系上：上不满意、下不服气，左右摩擦多、里外麻纱多。

3.没有独立的本级财政，化债务保运转，经费筹措难。问卷调查乡镇党委书记工作压力压力来源时，“保持机关运转”的选项率仅次于计划生育工作排第二位。一是“蛋糕不大”，乡镇财政收入普遍不高。全市有162个乡镇年财政收入小于300万元，其中低于100万元的有39个，低于50万元的有27个。二是保证机构正常运转的压力大。一般乡镇保证政府机关工作正常运转经费每年达150多万元，仅靠县财政转移支付经费，难以维持政府工作的正常运转。乡镇党委书记和乡镇长只得把主要精力用于向上级争取资金。三是清偿乡镇债务的压力大。取消农业税前，尾款、计划生育、综合治理、“普九”达标、民兵训练等工作经费缺口，多数乡镇债台高筑，有的乡镇能逐年还点利息，有的乡镇保运转都难，无暇顾及还债。负债的乡镇党委书记和乡镇长每当临近春节时，只有躲避回避。

（三）思想上存在“三种心态”

1．怕“出事”的求稳心态。一些乡镇党委书记认为稳定就是工作的全部，生怕“出事”，让乡镇破财，害自己丢官。因此，思想守旧、观念保守、缺乏开拓创新意识和敢为人先的精神；在抓发展上视野不广、思路不宽、步子不大、创新意识不强；在产业结构调整中，无为而治，力度不大，规模不大，市场不广，效益不高。

2．怕“啃骨头”的畏难心态。一些乡镇党委书记在座谈时反映，上级党委政府的各项政策措施都点名由乡镇党委书记负总责，亲自抓，而乡镇党委书记听得最多的就是“就地免职”、“一票否决”、“末位淘汰”、“唯你是问”等词语，像是坐在“火山口”，提心吊胆，寝食难安。特别是信访维稳、计划生育等“一票否决”的“摘帽子”工作压力太大。与此同时，随着改革的不断深入和“以人为本”思想的贯彻落实，一些乡镇党委书记在面临矛盾特别是面对一些遗留问题时，怕“啃骨头”、不主持正义，采取“一避二拖三和”的办法。

3．忙“政绩”的思迁心态。在乡镇工作，环境艰苦，工作辛苦，生活清苦，加上乡镇工作矛盾多、工作量大、责任重，一些乡镇党委书记不能安心乡镇工作，忙于思迁。他们视现在的岗位为跳板，要么竭尽全力协调好上面的关系，要么制造突出“政绩”，尽快调入条件好的乡镇或县城机关工作。

（四）生活上身处“三重抱怨”

1.工作繁重、照顾家庭少，家人抱怨。调查显示，有43.4%的乡镇干部反映年法定休息时间不足30天，56.6%的同志反映年法定休息时间不足50天，休息时间大部分被占用。问卷调查中，近140位乡镇党委书记一年和家人待在一起的时间仅20天左右。他们难以照顾家庭和亲人，赡养老人、照顾家庭、培育子女等问题成了长期困扰他们的心病和苦衷。乡镇党委书记在回答“您的家属对您在乡镇工作持什么态度”这个问题时，有41位选择“不理解且有怨言”，有69位选择“希望尽快更换工作岗位”。

2.条件艰苦、经济待遇差，干部抱怨。一是经济收入普遍偏低。规范津补贴县财政只负担一部分，多数乡镇无法发齐。二是住的条件差。不少乡镇干部职工是办公室兼作住宿，有的乡镇的干部职工与人合住。三是吃的问题。大部分乡镇干部饮食差、没有规律。四是行难。乡镇交通工具少，一般干部只能骑车下村，偏远的贫困山区乡镇，只能步行。有干部说，“乡镇收入低、住不好、吃不饱、行靠走，闲暇时间又无聊，怨啊。”

3.生活单调、文化品位低，自己抱怨。调研中，只有34个乡镇党委书记认为所在地的文体设施比较完善，占13.77%，大多数乡镇干部反映乡镇业余文娱生活相当贫乏，不少乡镇党委书记认为自己读书出身，原来情趣比较高雅，到乡镇久了，爱好少了，品位低了。

三、思考建议

（一）理顺体制机制，增强乡镇服务职能，实现责权利一致

1.理顺体制，定权定责。建立责权统一、责权相符的社会管理体制，让乡镇的责任与权力对等。一种方案是扩权定责。明确驻乡（镇）单位和条管部门的管理权限和管理归属，把双管单位和条管部门派驻乡（镇）机构的工作情况纳入乡镇考核范围，主要负责人考察使用乡镇要派员参与，任免结果事先征得乡镇党委同意。另一种方案是“七站八所”等部门，实行部门职能、部门管理、部门执法、考核部门，对当地乡镇党委政府只问责不考核，至少不实行“一票否决”。

2.强化乡镇服务职能。围绕新农村建设的各项任务以及现阶段农村工作实际，按照“职能完备，职责明晰，公开透明，简化程序，方便易行，群众满意”的总体目标，整合民政、计生、土地、财政、户籍、农合等与群众生产生活密切相关的服务职能，设立乡镇政务服务中心，实现接待、办理、发证等事务全方位，一条龙服务。通过政策引导、资金扶持、人才调配等措施，拓宽公共服务实现途径，完善乡村服务机制。

（二）健全选任机制，增加评价主体，实现干绩用一致

1.设定选任条件。一要设立准入条件。按照“守信念、讲奉献、有本领、重品行、促和谐”的总体要求，在标准的制定上要注重综合素质、基层经历和工作实绩，严格乡镇党委书记选拔任用的“准入门槛”，杜绝“空降”。二要严格实行任期制。在5年的任期内，原则上不调动，让乡镇党委书记静得下心、沉得下身、干得成事、立得了业。

2.增加选任主体。推行乡镇党委书记候选人提名制度，即乡镇推荐、确定差额候选人，部门推荐、筛选差额候选人，全委会投票确定差额候选人，常委会投票决定候选人，乡镇党代会选举确定。

3.探索竞争性选任方式。在完善提名制的同时，可以探索竞争性选任方式。全委会投票决定1:2的差额候选人后，组织候选人员在乡镇党代会进行竞职演说，选举产生正式人选，向社会公示，报县级党委批准并任命。

（三）完善考核体系，严格控制“一票否决”，实现工作重心与科学发展一致

1.科学设置考核指标体系。指标体系的设置应充分考虑各乡镇的经济规模、地理位置、产业结构和发展水平等因素，按照标准相对高的原则，有差异性地确定考核指标，做到既给压力更要给动力。统筹安排乡镇考核工作，严格控制“一票否决”，实行“一揽子”考核方法，杜绝多头考核，确保考核结果的一致性、严肃性、权威性。

2.合理确定考评主体。可设计三类考核主体：（1）社会考核，所在乡镇的“两代表一委员”、和群众代表对照工作目标，进行量化考核。（2）部门考核，把需要对乡镇考核的相关部门集合为一个考核组，进行细化量分考核。（3）领导考核，由全部县级实职领导组成考核班子，对照年初工作目标、结合社会考核与部门考核结果，进行定性考核。实行梯级考核制，即上一层次考核为优秀的才能成为后一轮考核优秀对象，各阶段考核结果应向社会公示，接受监督。

3.有效运用考评结果。强化考核结果应用，考核结果应作为乡镇党委书记的升降去留的重要依据。乡镇党委书记要根据考评中存的问题，作为组织部门进行干部日常教育管理的重要依据。同时，依据考核结果，有针对性地开展培训教育活动。

（四）倡导人文关怀，改善基本条件，实现劳酬保基本一致

1.改善工作生活条件。一是营造和谐的工作环境。组织开展一些文体活动，营造团结和谐、健康向上的人际关系和工作环境，使干部心情舒畅地工作。二是营造积极的舆论环境。各级党委每年可开展“优秀乡镇党委书记”评选活动，大力宣传报道优秀乡镇党委书记的优秀事迹，增强干部的荣誉感。三是加大对住宿、食堂、运动场所的建设资金投入，切实改善乡镇工作环境和办公条件。

2.适度提高待遇。一是经济待遇。通过实施岗位津贴、年度目标考核奖励等措施，提高乡镇党委书记经济待遇，探索建立偏远贫困山区乡镇党委书记岗位特殊津贴制度。二是政治待遇。实行乡镇党委书记职务与职级分离的制度，每年每个县（市区）可以将年度考核排名前1/10的乡镇党委书记下一年度享受副处级干部待遇，在乡镇党委书记岗位连续任职10以上的直接享受副处级干部待遇。

3.健全诉求渠道。建立健全组织部长、其他常委与乡镇党委书记谈话等制度，规定县级党政主要领导每年谈话次数的下线。开通“绿色”通道，让县级主要领导及时把握他们的思想、心理状态，帮助解决困难、解开心结、解除压力、减轻心理负担。

4.引入心理健康服务。把心理健康知识作为干部培训的重要内容，引导干部科学认识、正确对待心理健康问题，学会调节情绪、自我减压。聘请专门的心理医生结合体检活动开展心理咨询和心理援助，让乡镇党委书记健康地工作、健康地生活。

文献标识码：A

1673-1999（2010）24-0028-03

刘政权（1968-），男，湖南攸县人，中共郴州市委党校(湖南郴州423000)党建教研部副主任、副教授，研究方向为基层党建。

2010-09-30