赵 娜

我国政府绩效评估存在的问题与对策研究

赵 娜

政府绩效评估作为一项有效的管理工具,对提高政府绩效具有重要的作用,在现代政府的公共行政中受到了广泛关注。但我国政府绩效评估的研究起步较晚,还处于初级阶段,并且存在着很多的问题。因此需要对存在的问题进行思考,构建科学、完善的政府绩效评估体系。

政府;绩效评估;问题;对策

政府绩效评估指的是政府公共部门的特殊职能,意味着政府公共部门与社会公众之间信息的交流与沟通。政府绩效评估是政府及其他社会组织,运用科学的评估方式和方法对政府及其部门的决策和管理行为所产生的政治、经济、社会、环境等短期或长远的影响和效果进行综合分析和科学测评。它是一种以绩效为导向,以促进公共组织绩效最大化为目标,以管理和服务对象的满意为最终衡量标准的新型管理模式。政府绩效评估有五大基本功能:目标导向功能、监控支持功能、测量推动功能、比较提高的功能、公开透明功能。这些功能的充分发挥为建立充满活力、富有效率、廉洁公正、为民服务的政府提供了制度保证。

一、我国政府绩效评估存在的问题

我国政府绩效评估经历10多年的发展,在内容和重点选择、绩效评估指标体系设计、评估程序和方法、评估结果的利用等方面取得了明显的进展。然而,我国正处于转轨时期,原有旧体制的弊端仍具有很大的惯性。这种惯性影响到了政府绩效评估的实施,使得一些地方政府绩效评估在实践的过程中暴露出了严重的问题。

(一)绩效评估的制度化、规范化程度低

中国政治体制改革相对于经济改革有明显的滞后性,而行政管理体制改革也正在逐步探索之中。当前,我国的政府绩效评估基本上还处于自发状态,随意性比较大,制度化程度低,特别是法制化程度相当低。这种自发性和随意性主要表现为:一是从形式上看,一般主要采取大检查、专项调查、大评比等带有“运动式”特征的评估方式,而且不同的政府部门对此各有不同的称谓,没有一定之规;二是从时间上看,不同部门开展政府绩效评估的时间长短不一,并且没有连续性;三是从目的上看,政府绩效评估主要是为了解决一些短期存在的难题,如一些引起社会强烈反映的问题,只能起到“应急”和“救火”的作用,而忽略了绩效评估应有的制度工具作用;四是法制化程度低,迄今还没有一部全国性的政府绩效评估方面的法律法规,各级地方政府也没有出台这方面的地方性法规和地方政府规章。因此,我国的政府绩效评估完全处于一种放任自流的状态,其形式也是五花八门。其结果就是绩效评估活动难以在政府部门全面系统地推进,缺乏整体的战略规划。

(二)绩效评估主体单一

绩效评估主体解决的是“政府绩效由谁来评估”的问题。绩效评估是一个评估主体对与评估内容有关的绩效信息的观察、收集、组织、贮存、提取、融合和实际评估的过程。显然,合理界定政府绩效评估的主体,对于确保评估价值取向的准确传达至关重要。

对政府绩效做出客观、公正、全面的评估,是以评估过程的民主性和评估主体的多元化为保证的。这是因为,只有多元化的评估主体,才可能对政府工作的各个环节、政府绩效的各个方面做出全面的评估;只有民主机制才是杜绝形式主义的法宝。而上级的目标责任制的考核、组织考察和工作检查等是当前我国对政府绩效评估采用的主要评估方式。这些评估方式有一定的优势,在过去发挥了很大的作用,但在市场经济体制和民主政治不断发展的今天,却显露出诸多的弊端。这些评估方式绝大多数是上级对下级的评议、同行之间的评议或者是单位内部自身的评议,其主要特征是政府评议政府,政府既是运动员,又是裁判员,缺乏政府服务对象即人民群众的参与、监督和批评。这就必然会导致:个别政府领导人垄断评估权力,个人观点左右评估过程和评估结果;上级组织控制评估权力,其他组织与人员无权参与评估;社会成员极少有参与评估的机会,社会舆论评估流于形式,不能发挥应有的影响与作用。虽然,一些地方也可喜地开展了公民评议政府、企业评议政府等活动,但这并不能足以说明我国政府绩效评估主体已经多元化,这只是呈现的一种趋势,这些活动不是多了而是太少了,况且公民评议政府还很不完整,还有许多工作要做。这种评估主体单一、评估过程封闭的弊端,必然导致评估结果客观性不强,带来了偏听偏信、互相吹捧、信息不完整、弄虚作假等问题。

(三)科学的绩效评估指标体系尚未建立

目前我国政府绩效评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,经济化倾向明显,片面地将经济业绩等同于政绩,没有能够根据政府绩效评估的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法的整体架构,缺乏系统性和科学性。而国际上很多国家评价和考核的内容却是关系国计民生的,关于经济指标的考核评价只是一个方面。尽管我国现行的各种政府绩效评估指标体系中,经济指标并不是惟一的指标,但它却是各级政府绩效评估的主要指标。回顾政府绩效评估的历史,我们看到,过去很长一段时期内,由于认识的误区,政府片面追求经济增长,错误地理解发展的本质和内涵,导致一些地方政府行政价值原则的扭曲,反映在政府绩效评估上出现了诸多与和谐社会的本质要求相悖的指标。一些地方政府为了在政府任期内出“政绩”,往往通过加大投资的手段来促进经济增长和财政收入的提高,而不管是否重复投资以及投资有没有收益。为了实现过高的经济发展指标,各级政府往往热衷于那些花钱少、周期短、见效快的项目,尤其是加工制造业。而对于公共行政要达到的其他目标,诸如旨在满足公共性需要的社会问题的解决,公共项目、公共财产、公共信息资源、环境保护、污染治理、社会保障、公共卫生等等的发展状况则很少顾及。因此,政府绩效评估指标中的泛经济化倾向是严重悖离科学发展观和科学政绩观的要求的,长此以往,必将对政府行为产生较大的误导作用,并使绩效评估结果的准确性、客观性和全面性大打折扣。

二、优化我国政府绩效评估的对策

(一)推进绩效评估的制度化、法制化

在法治社会里,一种活动、一项制度要想规范运行并健康持久,都需要赋予其法律的内涵。从这个角度考虑,只有依法评估才能保障人民的公共利益,稳定市场经济的运行机制,确保政府绩效评估的权威性,其作用得以充分发挥。为了使政府绩效评估广泛而深入地开展下去,保障绩效评估的统一性、规范性,我们有必要在充分调查研究和实践的基础上,尽快制定我国有关政府绩效评估的法律法规,如《中国政府绩效评估法》、《政府绩效评估结果适用法》等,通过制定政府绩效评估法,将政府绩效评估纳入法制管理的轨道,这样能确保每一级政府都是绩效评估的中心,使政府绩效评估法律化、制度化,成为各级政府的一项常规性工作。具体来说:一是要从立法上确立绩效评估的地位。绩效评估机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、检查、评估、处理有关政府活动的权力,不受干扰与阻碍;对政府管理过程中需要进行评估的项目如何开展评估、以什么形式进行评估、评估的时限、评估的注意事项等做出明确和详细的规定,把评估工作纳入正常发展的轨道;评估结果能够得到有效的传递和反馈,并确保评估结果能够运用于政府公务员的考核、升降、奖惩,保证绩效评估成为公共部门管理的主要环节,促使公共管理部门定期开展评估工作,有利于保障考评主体的权威性、考评方式的合理性、考评结果的客观性和考评工作的连续性。二是通过立法确定绩效评估的制度规范。缺乏制度化的评估标准,正是我国政府绩效评估科学化的主要障碍。对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,根据我国各地实际,专门制订《政府绩效与政策评估法》并结合各个部门的实际分别制定具体标准做出详细的可操作性的规定,使评估工作有法可依,有规可循。

(二)培育和完善多元化的评估主体

评估主体多元结构是保证政府部门绩效评估有效性的一个基本原则。政府自己评自己是必要的,但却是不充分的。政府绩效不能只由政府部门自己来评价,也不能只由其上级管理部门来评价,应尽量使用多个评估者独立进行评估。评估主体的组成应是多层次、多渠道的,近年来西方国家就流行一种立体评估做法,即上中下360°的全方位评估。为此,我国的政府绩效评估应该逐级建立多重评价体制,除了现有的政府内部评估(包括自我评估和上级部门评估)以外,还应包括各级党委和人民代表大会主持的评估、民间中介机构的评估、行政相对人和社会公众的评估等。

1.发挥党组织和人大的作用

党组织是对政府行政实行政治、思想、组织领导的机构,因此,可以考虑成立由各级党委领导的由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大、政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的综合性的政府绩效评估委员会,负责指标制定、信息收集整理、评估和鉴定以及综合协调等工作,以确保评估工作的公正、公平。各级人民代表大会机关也有必要建立专门的评估机构,评价和监督公共部门公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果,把评估作为监督政府部门公共管理的有效手段,改变各级人大以往的相对弱势地位,促使人大权力意识的觉醒和代言人角色的回归。

2.发挥非政府组织的作用

近几年来,我国已有民间机构开始依据科学的评审程序对地方政府绩效进行评估,然而,由于各方面的原因,我国目前独立地评估政府绩效的第三方评估机构相当少,民间机构评估政府绩效尚未形成规模。因此,有必要积极地培育和发展社会评估中介组织,明确评估中介组织的职能和职责,割断评估中介组织与政府部门的利益关系,培养评估组织的独立性。当评估中介组织有能力承担评估政府绩效的工作时,政府部门、立法机关的评估工作就可以委托给民间中介评估组织来完成,以节省公共资本,同时也能确保评估工作的公平和公正。

3.发挥社会公众的作用

建立多重评估机制重要的一环是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,逐步实现官方评估与民间评估并重。政府的服务态度、服务质量、服务水平如何,政府的绩效怎样,政府的服务对象——社会公众有着最直接、最真切的感受,社会公众最有发言权。政府的工作好与不好,群众的评判可信度最高。公众的评议是政府的一面镜子,政府可以从中发现自己工作的不足之处,也可以得到一些改善工作的宝贵经验和方法。政府要敞开大门让群众评议,这可以使政府机关不仅对上级负责,更重要的是对人民负责,形成人民监督和上级监督相结合的有效监督机制,从而建立让群众高兴和满意的服务型政府。虽然公民的绩效判断中有种种缺陷,但政府可以在实践中科学设计评估的方式,使之更加贴近公众生活,为公民评估创造有利条件。

(三)构建科学的绩效评估指标体系

绩效指标是“一个量化过程——或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目”,以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。它是反映机构、项目、程序或功能如何运作的重要指标,它们能使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的因素量化。绩效指标作为绩效评估的衡量标准,不仅反映工作任务或目标的完成程度,而且反映出工作任务或目标完成的过程。政府绩效指标体系内容是一个完整的系统,将对政府绩效进行不同方面、不同角度的衡量。这就要求我们建立多元化的绩效评估指标体系,对于不同的指标给予不同的权重,并且针对不同的组织,不同的服务项目可以灵活的调整不同评估指标的权重。

1.完善政府绩效评估指标体系

政府绩效评估应体现科学发展观的要求,争取全面、多方位地考核政府绩效,绩效目标的确定及绩效评估指标的设立应该围绕工作的结果而不是投入或过程。其指标体系既要包括经济发展指标,更要包括社会发展、环境建设及人文建设方面,既要考虑当前政绩,又要考虑资源消耗比及可持续发展相关指标完成情况;既要考核政府的管理行为,更要考核政府管理行为的有效性,即政府的行为在多大程度上、多广范围内为公众带来了福祉。通常指标可以分为以下几种类型:投入指标、产出/工作量指标、结果/效益指标、效率指标和生产力指标。管理者应全面、准确地把握政府职能的基本内容,在此基础上设计出切实可行的指标体系。

2.构建政府绩效评估指标体系的注意事项

首先,评估指标体系要因地制宜。我国现在正处于改革攻坚阶段,政府绩效管理与评估的研究和实践时间较短,且我国地区差别很大,因此要深入调研,对各地区经济、社会发展、特色的状况进行认真的研究,紧密地结合中国的国情,不同层级、不同地区、不同性质部门建立切实可行的评估模型,合理确定指标体系和指标的权重,因地制宜、量力而行,切忌大一统模式。在设计评估指标时应尽可能地吸收实际工作者加入,吸收他们参加指标体系的建立会使指标体系更为客观,更具有可操作性。

其次,评估指标体系要使定性与定量相结合。量化指标也是绩效评估指标体系中最具灵魂性的部分,缺少量化指标的体系不可能是一个有真正效用的指标体系。单纯地进行定性分析,容易以价值判断代替事实分析,导致评估的不全面性和偏颇性。绩效评估方法采用定量考核与定性考核相结合,以定量考核为主,使绩效评估结果更具客观性和可比性;而且,有关考核办法的规定更为细化、严格,操作起来更具公正性。能够量化的指标要尽量量化,不能量化的指标,要尽量使用如“优”、“良”、“一般”、“较差”、“差”等多阶标准和可测的间接指标来测量。

再次,要及时和定期修订评估指标体系。社会公共事务不是一成不变的,当现有的评估指标在实践中暴露出缺点和不足时,应及时论证并实地调研加以补充;定期对评估结果进行审计并将审计结果作为对绩效评估指标进行更新和干部政绩考核的重要依据,重点改善指标的品质、权重的品质以及测量品质,确保政府绩效评估指标更符合实际,能在更大的程度上达到设计者的初衷。

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(责任编辑 胡爱敏)

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赵娜,中共济南市委党校讲师(邮政编码250014)

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