贺之杲

里斯本条约之后的欧盟合法性问题
——兼议欧盟合法性发展逻辑

贺之杲

合法性问题一直被传统民族国家所标榜,而随着地区一体化的深化,区域集团化组织开始挑战、质疑传统合法性概念及合法性依据。欧盟作为一个介于国家与国际组织之间的自成一类的政治实体,合法化伴随着欧洲一体化进程,也体现在欧盟发展进程中的各项条约中。新近《里斯本条约》的签署和生效之后,更进一步解决了欧盟存在的合法性问题。在此基础上,文章分析欧盟获得合法性的发展逻辑,即社会权力结构重整、内在制度完善及外部承认的获取。

合法性;欧盟;里斯本条约;发展逻辑

政治合法性涉及政治学的一个最古老也是最基本的问题。任何政治秩序的维持都离不开政治合法性(political legitimacy),政治合法性在不同的政治秩序中有不同的界定,有的把合法性建立在传统和习惯之上,而欧盟合法性问题缘因于欧盟独特的政治体系,既不同于传统民族国家合法性问题,也与普通的政府间国际组织或国际制度的合法性问题相异。

一、欧盟合法性问题的渊源及历程

合法性问题是政治学中一个长久研究的问题,也是政治学的基础理论之一。从词源上讲,“合法性”一词最初产生于古罗马时期,所谓的合法性问题也就真正产生于此时。但是政治合法性作为一个演变性的概念,合法性问题在不同的历史阶段都有不同的侧重。

所谓政治合法性就是社会公众基于某种价值和规范而对政治系统产生的认同和忠诚。[1]这就是说,政治权威得到人们的广泛认同、信仰、忠诚和服从,并通过特定时空条件下适当的决策及政策实施来塑造政治秩序和适应环境变化,保持政治体系的有效性和稳定性。任何类型和层次的政治系统要赢得统治的合法性就应当得到民众的普遍认可与支持,否则合法性危机就不可避免。

(一)合法性的基础

然而合法性的基础是什么呢?或者说政治系统的合法性来自何处?合法性基础与合法性概念相呼应存在着,合法性基础为合法性概念提供了框架脉络。马克斯·韦伯曾经提出三个合法性基础,传统、法律及超凡的神力,“要让国家存在,被支配者就必须服从权力宣称它所具有的权威。人们什么时候服从,为什么服从?”韦伯曾经为正当的统治找到四个内在理据,即传统、情绪、价值合理的信念和有效的立法。[2]但是韦伯是站在既有利益集团的立场上,也就是以实际存在的统治来证实统治的合法性,“某一统治秩序的正当性就是人们愿意服从该统治并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性。”戴维·伊斯顿对合法性的基础加以扩深,把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三个方面。[3]

戴维·伊斯顿的理论不仅包容了韦伯的分类,同时也更适合于当代的情势,对分析政治合法性的基础具有一定的启示作用。施密特以独具特色的“非常状态”、“主权”与“决断”等概念构思政治哲学,认为政治秩序的正当性既不能诉诸特定价值规范,更不能依靠那些日常的法律条文,而必须求助于某种绝对权威,求助于主权者的决断:区分敌友。施密特以普遍的人民意志对抗凯尔森的规范性法律条文。基于此,考察政治合法性可以采用两个指标,一是公民对政权的认可和支持率,它可以通过民意调查显示出来;二是公民认可和支持政权的持久性,它可以通过分析公民支持政权的原因而判断出来。[4]

合法性的概念是基于传统的主权国家,即威斯特伐利亚体系之后确立的民族主权国家概念的基础上提出的现代合法性基础,合法性概念亦基于此。但是随着全球化与地区化的同步运行,地区一体化组织愈益在世界舞台上发挥其影响力,这促使学者将视线转移到该类行为体。反观欧盟体制,欧洲联盟是一个高度一体化的区域性集团,究其实质,是介于主权国家合作与联邦欧洲之间的一种妥协形式。欧盟作为独特行为体的合法性问题,即欧盟如何作为获得内部和外部的认同及合法性基础,值得研究。

(二)欧盟合法性问题的争鸣

欧盟合法性问题一直伴随着欧洲一体化研究,尤其是在20世纪90年代欧盟由经济一体化转向政治一体化进程中,伴随着《马斯特里赫特条约》、《阿姆斯特丹条约》等条约的签署,并且伴随着欧盟一体化的深化,平行和垂直维度密切互动,地域范围越来越大,合作程度越来越深,欧盟合法性问题被推上学术讨论的前沿。[5]

首先,基于对欧盟不同的认知,合法性问题是否存在就引起学者间的争论。在有些学者眼中,民众和学者对欧盟民主合法性问题的种种指责,原因是欧盟的整个进程是由民主国家所指导和控制的,欧盟并不存在民主赤字和合法性危机,不能采用理想的议会民主或直接民主的标准来衡量欧盟。[6]这类观点是将欧盟看作一个政府间的国际组织,这样一来,既具有民主性又具有合法性,不存在“民主赤字”,所以合法性问题无从谈起。但是也有许多学者认为欧盟进一步发展的障碍就在于合法性问题,如果合法性问题得到有效的解决,那么欧盟会朝向既有的轨道发展。这种观点认为欧盟正是逐渐发展为一种权力日益扩大的超国家机构,合法性问题才愈益严重。以上两种观点都是基于国家主义视角,但是欧盟的现状是存在诸多行为体相互交织,次国家层面、国家层面、超国家层面间水平与垂直的互动,构成欧盟独特的政治系统。所以再来评判欧盟合法性是否存续问题,需以超越以上逻辑来分析判断。

其次,在欧盟合法性来源问题上,即合法性标准,学者间也存在分歧。但是马琼(Majone)曾将学者们衡量欧盟民主合法性的标准划分为四种:建立在类比国家制度基础上的标准,议会民主的多数主义标准,来自成员国民主合法性的标准和社会标准。[7]这四个标准各有其局限性,不合时宜的地方。这些标准都是将欧盟定位为不同的行为体,欧盟政体是一个兼有政府间因素和超国家因素的多元复合体。对于这样一个多元复合体,学者们总是基于自己的理论偏好和政治立场,把欧盟界定为自己所认为的或者自己所期望的某种政治模式,然后推导出不同的标准。

最后,在谈到欧盟取得合法性路径问题上,基于对欧盟的认知,政府间主义认为欧盟体制的合法性不是来自联盟公民赋予的权力,而是来自依据政府间条约让渡的部分主权,并且精英政治一直在欧盟治理中处于主导地位,表现为政治精英们不断地创造出新的欧洲现实和局面,而没有有效渠道参与这些创造过程的民众则不得不加以接受,没有太大的选择余地。[8]联邦主义认为欧盟民主缺少真正的联盟公民的支撑,欧盟条约虽然规定了联盟公民身份,但是这种公民资格既没有共同的历史文化和民族观念作为基础,也缺少实质性的权利规定,显得比较空洞,难以推动联盟公民对欧盟的集体认同的形成和增强他们对欧盟的归属感。[9]竞争性政体理论视角下欧盟作为一个国家和超国家主义相结合的多层次治理体系,缺少跨国利益的代表,民众不清楚谁应当在哪个治理层次上对什么决定负责,所以民众对欧盟的认同长期处于模糊状态,游离在欧盟体制之外,只是被动地接受。贝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler Koch)曾指出:“欧洲共同体是一个‘特殊’政体,一种远远超出国际组织、但又不符合联邦国家思想的政治体制。”[10]所以说欧盟合法性问题不仅是理论上的争鸣,更是欧盟实践的模糊性而导致的认知差异。

欧盟是不同层面的相互重叠及这些不同层面之间的政治角色的互动构成的多层政体。所以随着欧盟一体化的深化,欧盟合法性问题会愈发突出。

二、欧盟合法性问题的聚焦——欧盟宪法的演变

欧盟作为一个变动的目标体,[11]尤其是一体化进程中成员国之间的关系以及成员国机构与欧盟机构之间的关系经历着持续的转换与发展。由此,欧盟的发展一直伴随着对合法性问题解决的途径的寻求。从1951年《巴黎条约》签订后的欧洲煤钢共同体,到1957年罗马条约确立的欧洲经济共同体,再到1992年《马斯特里赫特条约》建立的欧洲联盟,在此过程中,不仅伴随着成员国数量的递增,而且伴随着欧盟由一个单一的经济联合向更深入的政治联合转型。在《欧盟宪法条约》引起新一轮欧盟合法性危机之后,欧盟成员国在多次讨价还价之后,终于签署了《里斯本条约》,欧盟的合法性问题进一步得到解决,从而为欧盟后期的发展铺平了道路。

(一)欧盟制宪行为并不是一次性的历史行为,而是与欧洲一体化的进程相伴生。制宪事关欧盟成员国及欧盟的利益,是各方行为体在欧盟这一利益竞争场所的聚焦,涉及合法性基础各项维度,不仅体现各权力主体的利益诉求,而且也涵盖民众对欧盟的认同及代表性,更重要的是通过前两者的准备,完善欧盟机制,通过外部的认同来提升及巩固其合法性依据。

从1951年欧洲煤钢共同体成立开始,这一进程一直在持续。2001年12月5日,欧盟在比利时莱肯欧盟首脑会议的《莱肯宣言》决定开始制定宪法,并决定成立一个制宪筹备委员会,将欧洲一体化及欧盟政体的合法性作为一个头等重要的议题,并致力于制定共同的欧盟宪法,以期在法律上解决公众提出的合法性质疑。制宪工作从2002年2月开始,经过征求意见、研讨和提出制宪建议,6月13日,欧盟制宪筹备委员会的105名成员就欧盟宪法条约草案达成一致意见。2004年6月18日,欧盟25个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议,一致通过了《欧盟宪法条约》草案的最终文本。同年10月29日,欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了《欧盟宪法条约》。条约必须在欧盟全部成员国根据本国法律规定,通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。如获得所有成员国和欧洲议会的批准,条约应于2006年11月1日正式生效。随着该条约在法国与荷兰全民公决中的失败,使得欧盟寻求其他塑造合法性的方式。

(二)合法性问题一直是困扰欧盟的难题。由于欧盟至今仍然不是一个公民民主参与的政体,这个问题已经困扰欧盟达10多年之久。这体现在欧盟在《欧盟宪法条约》之前的条约,此类条约大都被认为是不够民主的,是在政府间会议上做出的,由于并没有使公民直接参与进来,所以对欧盟民主合法性构成极大挑战,依然不具备民主合法性。正是由于欧盟当前尚不具备一种真正有意义的欧盟层面的意识以及在其基础上的欧盟政治过程,因此现有的治理机制缺乏类似民族国家那样的政治合法性。[12]《欧洲宪法条约》的境遇,预示着欧盟合法性问题的凸显,是此前欧盟所积累的各种矛盾和危机的一次总爆发。所以根据威廉姆斯的观点,欧盟层面的治理需要三个层面上的变革,在制度层次上,要创造一个中立性的行为体;在社会层面上,要创造一个自由的公共领域或公共社会;在个人层次上,要创造一个自由的“自我”以及行为的“现代”模式。除此之外,欧盟完善内部层面的合法性,更应该通过内部权力结构及公民身份认同的完善塑造外部合法性渠道——寻求协调一致的欧盟规范性的共同外交政策,通过内外辅助的方式加以解决欧盟合法性问题。

(三)《里斯本条约》对合法性问题的诉求。2009年11月3日,《里斯本条约》在27个欧盟成员国已获得批准,预示着欧盟一体化进入了一个新的阶段。《里斯本条约》目的在于调整欧盟的合法性发展逻辑,强调自下而上的进程在欧盟决策与治理模式中的重要性,使得欧洲公民可以参与到欧盟治理过程中,逐渐塑造出欧洲公民身份。这实际上是从内外两个维度重塑欧盟,以此获得合法性基础,从而有助于欧盟的持久健康发展。正如哈贝马斯所指出的,欧盟制宪运动可以大大加快上述三个条件的发展,制定一部欧洲宪法可以对欧洲民众跨国认同的形成起到一定的催化作用,[13]进而可以获取欧盟合法性依据。

《里斯本条约》作为《欧盟宪法条约》的简化版,其生效不仅意味着欧盟的决策方式和机构设置都将进行大刀阔斧的革新,旨在让扩大后的欧盟更好地运转,而且其宗旨是保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利进行。该条约生效后,为欧盟的机构改革铺平道路;并且也提高了欧盟的决策效率与合法性,有效特定多数表决制以及欧洲议会职权的扩大,欧盟“总统”、欧盟“外长”等新职务的产生都在很大程度上给欧盟体制带来新的血液,增强了欧盟决策连续性与一致性。欧盟对外行动能力和协调能力将大大增强,有助于欧盟与其他国家和组织进行交往与合作。《里斯本条约》是2005年欧盟制宪危机之后,欧盟寻求合法性依据的新进展。这既标志着困扰欧盟长达两年半的制宪危机暂告一个段落,又意味着欧盟合法性解决向前迈进一步。

三、欧盟合法性的逻辑框架

欧盟合法性问题相异于传统民族国家以及一般的政府间国际组织的合法性问题,所以获得相应的合法性依据也不同于民族国家和国际制度。笔者认为欧盟作为一个独特行为体缘起的合法性逻辑是通过三个步骤实现的。

首先,欧盟体制合法性的依据是社会权力结构的秩序需求。在多层治理的权力分化的基础上,欧盟满足各层级的权力诉求,维持一种权力秩序。虽然欧盟的政治主体服务于集体利益机构,但该类机构还远未具备新职能主义和联邦主义所标榜的主权特征,并不具有自决的和指导性的政治共同体的地位。成员国不失去国家观念和不把各国的主权交给更高的超国家机构的情况下与拥有部分决策权的超国家机构推进共同的目标。正是相异于传统主权国家,欧盟层面缺乏权力中心或权威机构,而是与其它层面共同分享,所以在特有权力结构基础上,其合法性依据相异于传统的主权国家和一般性的国际组织。

其次,基于欧盟独特的社会权力结构秩序,欧盟合法性的实现路径,可以说是通过宪法等形式获得的合法性,以及政治决策和制度建设基础上的公民身份的认同,将自己的认同和效忠转移到欧盟超国家机构层级上。这体现在欧盟逐渐将权力结构的变迁反映在每次特定历史阶段的会议文献中。相应地,欧盟这类独特的行为体在创建初期有着相当明确的目标和任务,因而其合法性主要体现在目标的合法性以及解决问题的能力与效率上;随着欧盟一体化由经济一体化向政治一体化的过渡,一体化内容及目标、价值等的转变也相应使得欧盟合法性目标发生偏转,这就需要成员国公民在面对欧盟时,必须从自己特殊的国家认同、国家利益中走出来,与其他成员国公民一道来讨论、判断或参与对合法性问题的解决。通过公民的认同扭转民族国家政治思维定势、宪政经验及政治文化传统的影响,从而形成物质结构与认知结构的双重塑造;欧盟除了扩大欧洲议会等正式代表机制的权力外,还致力于发展各种非正式的代表机制,如代表地区和地方利益的地区委员会和代表各利益集团和社会团体利益的经济和社会委员会的发展与完善,强化了欧盟合法性的来源。1992年签订的《马斯特里赫特条约》以法律的形式引入了欧洲共同公民身份,规定了公民在联盟内共享的权利。虽然欧洲共同公民身份比成员国公民身份处于弱势地位,但是欧洲共同公民身份的提出为解决欧盟一体化转型所带来的合法性危机提供了新的视角和机遇。但是欧洲共同公民身份的形成则主要借助于两方面的因素:一是政治决策和制度建设的作用,二是以宪法为取向的政治教育。

最后,欧盟合法性的外部渊源,是走向国际承认。林德伯格曾指出一些国家放弃独立行使对外政策和重大的国内政策的愿望和能力,转而寻求共同决策,或把决策权交给新的中央机构的过程,[14]这正是体现在欧洲几次重大会议中。在前两个步骤不断完善的基础上,随着欧盟机制的不断完善,相关参与行为体的不断互动融合,逐渐弥补了“期望—能力”间的差距,一度宣示欧盟建立一个可以协商国际政治事务的资讯、意见的共同决策机制,确定欧盟在国际社会中的主体性、独立性。如有学者指出欧盟成为一个全球行为体,将欧盟视为一种“规范性力量”,[15]通过完善一个合作的、持续的外交手段在国际舞台上与其他行为体进行交往,欧盟正在诉求通过外部寻求合法性支持。相应地,通过外部合法性的获取,巩固了欧盟内部的合法性条件,即权力结构的完善以及民众的身份认同。因此,欧盟合法性逻辑伴随着三个步骤的相互补充、相互完善,相辅相成地解决欧盟的合法性危机问题。

在欧盟以宪法的形式确定其独特的政治体制地位、确立社会权力结构秩序的同时,也要注重公民身份认同在成员国之间的形成,塑造其集体认同;更应该强调欧盟的“外部形象”,即形成统一连续一致的共同外交政策,通过在寻求外部合法性的过程中与内部合法性的完善相互塑造,达到合法性问题的解决。欧盟按照其独特的发展逻辑已解决其不断面临的合法性问题,使得欧盟作为一个政治系统得以自我辩护并获得认同,通过内外两个维度、三个发展逻辑来应对并解决欧盟发展进程的合法性问题。

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(责任编辑 胡爱敏)

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贺之杲,山东大学政治学与公共管理学院国际政治专业08级硕士研究生(邮政编码250100)

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