王 芳

国外行政给付制度及其对中国的启示

王 芳

世界上大多数国家都把行政给付看成是政府的一项社会责任,各国都在不同程度上施行行政给付制度。英国、德国、瑞典和美国的行政给付制度的内容有相似之处,也有不同之处。各国的行政给付的制度模式不尽相同,但大多数国家都注重思想观念的巨大作用,重视政府在行政给付实施中的作用,坚持立法先行。

行政给付;历史发展;救助;政府

目前,世界上大多数国家都把行政给付①看成是政府的一项社会责任,各国都在不同程度上施行行政给付制度。行政给付制度渊源于西方,在发达国家有着悠久的历史,我们有必要介绍其历史发展及现状,发现其发展的规律。

一、英国的行政给付制度

英国首先在立法上确立了行政给付制度。1536年,英国颁布的《亨利济贫法》,标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的职责。1572年伊丽莎白女王签署法令,在全国开征济贫税,并设立救济监督员,正式承认了政府有责任对不能养活自己的穷人提供援助。1597年,又颁令建立“济贫院”,以照顾无劳动能力的残疾人、老年人、病人和儿童等。1601年,伊丽莎白一世颁布了《伊丽莎白济贫法》(即旧济贫法),对英国济贫法制度做了比较系统的规定,标志着政府开始介入社会保障,穷人开始把接受救助看成权利。

1834年,英国议会根据1817年和1832～1834年“济贫法”委员会的调查报告,通过了《济贫法》的修正案(Poor Law Amendment Act),即新《济贫法》。它将社会救助确定为公民的合法权利,确认人人有生存的权利,这实际上公开承认了国家对个人的命运承担着一种不可推卸的责任的原则。以此为标志,社会救济已成为中央和地方政府的一项义不容辞的职责。

1905年,政府对全国济贫事务进行大规模调查,提出政策建议:废除以惩戒穷人为主要目的的济贫法,代之以合乎人道主义精神的公共援助,并促成政府提出和通过了一系列改革法案。1942年英国经济学家威廉·贝弗里奇发表的《社会保障及有关各种服务》的报告(即称为《贝弗里奇报告》),这影响了英国现代社会救济制度及其立法。它把救济贫民改为保障国民的最低生活标准;规定无论何种原因,只要达不到国民生活最低标准的公民,都有权获得社会救济。英国近几十年行政给付立法,均体现出这种“普遍性”救济的原则。1948年颁布《公共救助法》(《国民救助法》),正式取代了原来的济贫法,英国的公共救助制度基本完成。英国的公共救助制度的主要内容包括:公共救助的重点是收入低于一定水平的贫困居民,贫困线每年由国会确定;公共救助的形式多样,但主要考虑被救助对象的不同年龄层次的需要;公共救助的对象主要有四类人员:老年人、失业者、单亲家庭和残疾人。除此之外,还有为家庭抚养子女提供的收入支持,国家通过税收的形式承担了儿童抚养的部分责任。英国已经建立了全国性的庞大的贫困救助体系,其受益人约占全国人口的9%,其覆盖面和救助水平也是世界上少有的。

1966年英国通过立法将国民救助改为“补充给付制”。其规定补充给付制度由补充年金和补充津贴组成。凡已届退休年龄及超过退休年龄的社会成员,只要其所得没有达到国家规定的“每周保障标准”的,即可获得补充年金。凡年满16周岁未到退休年龄的社会成员,如果其收入未达到政府规定的需要金额标准,其可申请领取此项补充津贴。如果遇到物价有波动,国家随时调整补充金额。

1998年4月英国政府公布了题为《我们国家的新动力:新的社会契约》的绿皮书,大体勾画了2020年英国福利国家制度的发展蓝图,其中提出了包括扶助残疾人、减少儿童贫困、帮助极度贫困者等在内的新福利制度的8项原则。

二、德国的行政给付制度

1794年5月,普鲁士王国颁布的《全国通用法律》中,对国家的贫民救济就做出了具体规定。1881年11月,德国威廉一世皇帝在其发表的《黄金诏书》中宣布要制定《社会保障法》。此后较短时间内,采取了救济贫困者的措施。从1883年至1889年,德意志帝国议会先后通过几项法律和法令,对建立健康保险、工伤事故保险、退休保险等制度作了规定,其中包含有关对贫困、伤残以及不是因个人原因而失去劳动机会的人的救济规定。在这个时期,德国初步建立起行政给付制度以及制定了相应的法律法规。但是这种救济制度和立法,都只是从自由资本主义人道主义的价值观出发的。

第一次世界大战后,济贫事业由公共救济所代替。1924年颁布救济义务条例,规定了救济的条件、形式和范围。进入20世纪特别是第二次世界大战之后,德国行政给付制度及其立法有了显著发展,较之其他西方国家,是比较全面具体的。1962年颁布新的联邦社会救济法,1965年、1969年和1974年作了修改,改善了救济的支付,扩大了对残疾者的救济,增加特殊社会困难救济。1975年绝育和计划生育救济列入联邦社会救济法。可以看出,行政给付是填补其他社会保险没有解决的空缺。

现行德国行政给付制度的主要内容有:行政给付的标准为官方确定的贫困线。各个城市根据联邦政府制定的标准,确定各自的救济标准。发放社会救济的机构分市、县、地区和联邦四级,联邦只参与迁徙者、难民、肺病和在国外的德国人的救济。德国的救济金主要来源于政府的工资税和燃油税,以地方政府负担为主。社会救济分日常生活救济和在特殊生活处境下的救济。生活救济又分经常性和一次性救济。领取经常性救济者还可得到买衣服之类的一次性救济。领取生活救济者如果不接受对他合适的工作,则无权申请生活救济。特殊生活处境下的救济包括:建立和保障生活基础救济、接受培训者救济、预防性的健康状况照顾以及卧床休养治疗(主要针对小孩、年轻人、母亲及老人采取的医疗措施)、生病期间救济及其他医疗救济、计划生育救济、孕妇和产妇救济、残疾者救济、肺病救济、盲人救济、继续料理家庭的救济、克服特殊社会困难的救济、老人救济和在国外的德国人的救济。

三、瑞典的行政给付制度

瑞典实行的是“从摇篮到坟墓”的社会保障制度,其行政给付制度及其立法也比较完备。早在17世纪,瑞典就制定了《济贫法》,但当时的济贫等慈善事业都由天主教会承担。直到18世纪中期,济贫工作正式成为教区的法定职责。20世纪后,特别是在凯恩斯主义和“贝弗里奇报告”的影响下,瑞典的济贫工作有了较大发展。从20世纪30年代开始瑞典实行家庭补助。1947年对家庭津贴进行了立法,规定对所有家庭,不管其收入如何,无需家庭经济状况调查,凡16周岁以下的孩子,均可获得小孩补助。1957年颁布《社会救济法》,规定救济工作是市政当局的义务,地方政府对无法满足或者不足以满足最低生活水平的所有居民都予以救济,救济尽可能提供现金。此外,政府还建立了广泛的公共补贴制度,举办大量的公共救济工程,以此作为对失业救济和贫困救济的主要途径。瑞典对残疾人实行专门的救济制度,国家规定,对雇佣残疾人的,每个残疾人的就业工资,由政府支付四分之三,雇主只需支付四分之一,政府还兴办了许多残疾人工厂。对完全丧失工作能力的残疾人,国家提前给予退休金。瑞典于1969年实行家庭房租补贴制,领取养老金的退休人员及享受残疾抚恤金、遗孀抚恤金、低收入家庭,经过经济调查后,由政府给予不同标准的住房津贴。20世纪80年代以来,在福利国家财政危机和世界经济自由化浪潮的压力下,瑞典完成从强调基本社会权利向促进就业方向的转化。瑞典政府采取了一系列的改革措施:失业者必须参加就业培训或在职业中心登记才能领取失业津贴,就连领取社会救济和残疾人福利的人也必须证明自己已经尽力工作了。

现行瑞典完善的行政给付制度的主要内容包括:1.老年补贴是其主要内容。主要针对不具备领取国家基本养老金和与收入相联系养老金者,及养老金不能满足其基本需要的老人。2.残疾人补贴。指不具备领取工伤事故保险制度下的残疾津贴资格条件的。3.伤残人员家属补贴。4.孕妇现金补贴(只付给不能调到轻便职位即将生育的女雇员)。5.儿童健康补贴。还给照顾12岁以下生病子女者临时健康补助。

四、美国的行政给付制度

美国的行政给付立法也是从济贫法开始的。1636年,马萨诸塞州颁布了济贫法,规定政府对那些独身的贫苦无依者,须妥善安置与救济。这是美国的第一个行政给付方面的法律,其后,其他各州纷纷仿效,但这时的行政给付立法一直是地方性的。

19世纪末20世纪初,美国就已经成为发达的工业国家,但它没有相应建立以国家为主的行政给付制度。这与美国一向标榜尊重个人、提倡自由的传统有关。美国政府历来认为,救济贫民是教会、慈善机构和社会团体的事情,政府机关不宜干预。直到20世纪初,美国的行政给付立法才转变成联邦政府的统一性立法。直到20世纪30年代的大危机中才意识到“政府必须竭尽全力救助失业人员,此举不是慈善行为,而是社会的责任”。20世纪30年代的经济危机,改变了美国政府的社会救济政策的思路。罗斯福于1933年3月就任总统后立刻推行“新政”,他认为,联邦政府应负起社会福利保障的责任,公共援助并不是慈善问题而是建立于文明社会中个人有权获得最低生活标准基础之上的正义问题。在这种理念的指导下,1933年美国出台了“联邦紧急救济法”。1935年,美国通过了历史上第一部社会保障法典——《社会保障法》,其内容包括社会保险、公共救助和儿童福利三大部分。这时,美国将行政给付称作“公共救助”,是对社会保险的补充,即公共救助保障的是那些依社会保险方案不能获得保障的人。根据该法规定,凡是符合条件的救助对象,都可以从州政府获得公共救助。社会救助的内容包括儿童家庭救助、一般救助、医疗救助等。美国《社会保障法》的颁布和实施奠定了美国社会保障制度的立法基础,在美国乃至世界的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。

第二次世界大战以后,美国经济高速发展,很多美国人认为美国社会几乎不存在贫困,应该削减福利支出和资助人数。于是在50年代末期,各州制定了严格的政策,阻止新的申请者进入,但这导致了“动乱的十年”的到来。肯尼迪上台后再次加强了对贫困问题的解决,1964年约翰逊总统宣布“美国无条件地向贫穷宣战”,政府采取的帮助计划分为四大部分:人力资源开发、社会保险、现金收入补助、以货代款的收入制度。这四项帮助计划的目的在于:给穷人以自立自助的机会。虽然“与贫穷作战”方案是针对少数人群所设计的,但其蕴含着更深远的社会意义,即试图通过排除社会与环境的障碍,不仅使穷人获得救助,更重要的是消灭贫穷,并达到社会的和谐发展。1964年国会通过了“食品补助法案”,符合低收入标准的家庭均可享受这条政策。1964年8月,美国国会通过了《经济机会法案》,明确规定穷人通过根据该法案成立的经济机会局可以得到“教育和训练机会”及“工作机会”,以获得自立和发展的机会。1965年美国出版的《社会工作百科全书》所述:“社会救助是社会保险制度的补充,当个人或家庭生计断绝急需救助时,乃给予生活上的扶助,是在整个社会保障制度体系中,最富有弹性而不受拘束的一种计划。”美国在1974年将分类补充的公共救助,包括老人、盲人和残障者的补助整合为补充保障所得,并将之纳入联邦政府主管,丰富了行政给付的内容和项目。

1996年美国克林顿总统签署了“个人责任与工作机会协商法案”,使其行政给付制度经历了一个根本和彻底的改革,这项注重“工作”价值,标榜“自立”精神的法案,除了新增“需要家庭的暂时救助”(简称TANF)以外,还修订了“补充性安全所得”、“儿童资助”、“医疗救助”、“儿童保护”、“儿童营养计划”、“食物券”、“社会服务综合补助款”等在内的多项福利措施。

经过多年的发展,美国行政给付的类型主要有:1.失业救济。救济的形式主要有失业津贴和解雇补贴。2.医疗援助。接受医疗援助的人不仅有老年人,还包括所有由政府赡养和需要给予护理的人。除以上两种方式外,美国还有其他社会救济形式:一是补充保障收入。由政府举办的对65岁以上没有得到社会保障险保障的穷苦老人、盲人、残废者发给救济金。二是扶养儿童家庭的补助。对那些绝大多数没有父亲的单身母亲家庭进行救济。三是食品券补贴。对低收入和贫困家庭发放食品券,按照政府补贴价格购买食品。四是供应贫苦中小学生早、午餐。但规定凡领取救助的,必须进行经济调查,包括资产调查和劳动收入调查。

五、国外行政给付制度的比较分析

我们了解了国外发达国家行政给付制度的历史发展状况,可以从中得到一些启示。

(一)行政给付的内容有相似之处,也有不同之处

第一,行政给付的类型主要有提供现金、实物和服务三种给付形式。现金给付又分为一般性给付和特殊给付。一般性给付是向给付对象提供统一的现金补助。如英国的收入补助计划、法国的最低生活保障制度。特殊给付,是根据给付对象各自不同的情况提供不同种类的现金补助。如澳大利亚、新西兰的绝大部分社会救济项目,德国的失业补助。而服务型的给付是根据被给付者的实际需要,对服务费用进行减免。现在很多国家经常将这三种方式结合在一起使用。第二,行政给付的内容一般是分类的,这样既有助于根据个人所需提供相应救助,又利于救助资金的合理利用。如德国分为涵盖生活费用的援助和特殊情况下的援助。第三,受救助者一般也是分类的。瑞典对单身和已婚或同居夫妇的规定也不同。不同的人口其维持生活所需费用不同,一般情况下,人数越多所需资金越少。但我国目前没有这样的分类。

(二)各国的行政给付制度模式不尽相同

各国行政给付制度的建立和发展的取决因素很多,不同的历史、文化背景,价值观念,风俗习惯、经济、社会和政治环境,导致各国行政给付制度的发展状况不同,不同的国家具有不同的制度模式,甚至在同一国家的不同历史发展阶段,也会有不同的给付制度。不同国家行政给付在社会保障体系中的作用和地位也不同,有的国家是以行政给付为主导的公共福利制度,如澳大利亚;有的国家则把行政给付作为一种补充形式,对参与社会保险以外的人才予以救济。在有的国家,它是作为一项正式制度出现的,而有的国家则仅仅把它作为一种解决贫困的应对策略。

各国行政给付的管理体制主要有三种,第一种是中央政府集中管理型。由中央政府确定行政给付标准并负责具体管理,并由中央财政拨款,如英国、澳大利亚等国。第二种是地方政府管理型。一般由中央政府制定行政给付标准,由地方政府根据具体情况进行实施,如日本、瑞士、瑞典、芬兰和挪威等国,第三种是中央和地方政府分层管理型,如法国和美国。在法国,中央政府制定最低社会保障线制度并负责管理,部分专项救助由相应的社会保险机构统一管理,资金来源于中央政府及各种缴纳费用;其他非现金救助由地方政府出资并负责管理,这主要是指少量的或临时性的救济。

随着经济、社会和政治环境的变化,各国的行政给付制度都在不断地调整,行政给付立法也在不断地完善,社会生活的发展变化是行政给付制度发展变化的基础。其中,经济的发展变化对行政给付制度的发展变化起决定作用。比如英国的行政给付立法不是一蹴而就的,它的产生和发展是随着社会的发展而不断地发展变化,其间不乏停滞、倒退甚至反复。英国历史上进行济贫立法时,一般都是由于自然灾害或者战乱不断,人民生活困难时。工业革命以前,英国统治阶级基本上并未意识到自己对大众所应承担的救济责任。工业革命以后,由于工人阶级力量的壮大,统治阶级不得不做出一定的妥协和让步,行政给付制度才获得较大的发展和变化。从济贫到公共救助的发展,是与英国的经济发展水平和社会承担能力相适应的。20世纪末,很多发达国家都对原有的行政给付政策进行了改革,改革的共同趋势就是在社会的最后一张安全网中实行了工作福利制。

(三)思想观念的巨大作用

树立以人为本的理念,对建立行之有效的行政给付制度至关重要。德国的行政给付制度,从立法到具体实施,处处体现着尊重人权、以人为本的思想,人的价值和基本需求是行政给付的立足点和出发点。我国在这方面还明显不足,如我国的最低生活保障制度由于是以传统的救济制度为基础建立的,某些传统的观念和管理方式依然残留,实施的效果受到很大的影响。因此,必须要更新意识,树立以人为本的思想。

(四)坚持立法先行

发达国家的行政给付立法要大大早于发展中国家,而且,发达国家的行政给付立法较完善。这些国家的行政给付制度之所以运行良好,除了具有较强的经济实力的原因外,很重要的一个原因就是靠完善的行政给付法律制度。这是西方发达国家行政给付制度有效运行的成功经验之一。很多发达国家的宪法在本国宪法中明文规定了国家对弱势群体的救助责任。生存权作为公民的一种基本权利,在世界上首次规定于宪法中是1919年的德国《魏玛宪法》,其主要目的在于帮助生活贫困者和弱者。1946年通过的《法兰西共和国宪法》在序文中规定:“国家保证任何人,尤其是儿童、母亲及年老工人,有享受健康、物质安全、休息及娱乐之保障,凡因年龄、身心状态,或经济状况不能工作者,由公共团体维持其生存之权利。”1947年通过的《意大利共和国宪法》第38条规定:“每个没有劳动能力和失去必需生活资料之公民,均有权获得社会之扶助及救济。一切劳动者,凡遇不幸、疾病、年老和不由其做主的失业情况时,均有权享受相当于其生活需要的规定措施及保障。”此外,许多国家还制定了一些关于行政给付的综合性法律和行政法规、规章等。

随着各国经济社会环境的变化,各国对已有的行政给付立法体系不断地及时丰富、补充、修正和完善。有的国家对原有的法律进行一次性修改,基本形式不变;有的则是对原有法律进行多次修改。我国在建立和完善行政给付制度过程中,由于不少问题尚处于探索和试点阶段,立法层次比较低,行政立法很不完善,导致行政给付的实施困难重重。因此,当前的重要任务是尽快制定统一的行政给付立法,来规范行政给付的具体实施。

(五)重视政府的作用

政府作为行政给付的主体,其在行政给付中的重要性不言而喻。政府掌握着公共治理资源,政府的行政给付的政策安排、制度安排是否科学,很大程度上直接影响着行政给付的成败。行政给付制度的设计与政策选择需要统筹兼顾,如何既满足弱势群体的基本需要,又不削弱他们以及其他劳动者的工作积极性,帮助他们真正摆脱贫困,这都离不开政府强有力的科学管理、统筹规划,如果制度设计的科学合理,行政给付制度就会发挥其应有的积极作用。

注释:

①虽然各个国家行政给付的名称不一样,如公共救济、国民救助、补充给付等,内容也有差异,但基本含义大体相同。

[1]克莱尔.消除贫困与社会整合:英国的立场[J].国际社会科学杂志(中文版),17(4).

[2]杨冠琼.当代美国社会保障制度[M].法律出版社, 2001.

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[4]王彩波,李艳霞.西欧福利国家的理论演变与政策调整[J].教学与研究2003,(11).

[5]郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社,2002.

[6]丁建定.瑞典社会保障制度的发展[M].中国劳动社会保障出版社,2004.205.

[7]杨冠琼.当代美国社会保障制度[M].法律出版社, 2001.40.

[8]【日】大须贺明(林浩译).生存权论(第1章)[M].法律出版社,2001.

(责任编辑 胡爱敏)

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王芳,山东师范大学政法学院讲师(邮政编码250014)

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