孙庆珍

科学发展观指导下的新型城乡社会救助体系问题研究

孙庆珍

大力创新和完善社会救助体系,是树立和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的关键措施。目前城乡社会救助体系在救助理念、救助标准、救助法制化、规范化等方面都存在着制度上的缺陷。建立和完善新型社会救助体系,迫切需要转变救助理念,进行制度创新,以制度化建设为核心,完善政策法规,加大政府投入,整合救助资源,强化救助力度,提高救助水平。

科学发展观;新型社会救助;研究

大力创新和完善社会救助体系,是着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的必然要求;是树立和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的关键措施;是加快推进改革开放和现代化建设,全面建设小康社会的重要任务和必要保证。

一、新型社会救助体系的基本内容

新型社会救助体系,就是在社会主义市场经济体制下,通过改革,创新计划经济体制下形成的救助工作模式,完善救助政策,整合救助资源,规范救助行为,协调救助行动,形成以最低生活保障制度为基础,以养老医疗、教育、住房等专项救助为辅助,以其他救助、救济和社会帮扶为补充,政府责任意识明确,部门整体协调配合,社会各界广泛参与,救助经费专项落实,工作机制运行顺畅,困难群体分类受助、救助效率不断提高,城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化与经济社会发展水平相适应的各项社会救助制度的集合。

二、建立健全新型城乡社会救助体系的重大意义

(一)促进社会公正

由于个人、家庭、社会、制度等方面的因素,社会中总会有一部分人与其他人在竞争起点上存在一定的差距,这就是起点上的不公平。我们应尽力去消除这种差距,以促进社会公正。而社会救助正是一种良好的途径,它可以使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持,得到一个恢复和调整自己的机会,使每个成员都能在一个相对公平的起点上参与社会竞争。另一方面,一定时期的社会发展总会带来社会成员中一定的贫富差距,这种差距有发展的必然性因素带来的,也有发展过程由种种因素造成的分配的不公平带来的,因此也是一种竞争结果的不公平。因此我们需要通过社会救助使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿,以此来缩小这种分配上差距,促进分配上的社会公平。

(二)增强社会凝聚力与社会活力,增进人际和谐

新型社会救助体系通过对弱势群体的帮扶,使其更加珍惜和认真对待这一机会,努力获得自身发展的同时还会使他们对社会发展产生发自内心的认同,这种认同感会使他们将社会的整体发展视为全体社会成员共同的目标,从而更加努力与社会其他成员一起为社会的发展贡献力量,社会救助也就因此而达到增强社会凝聚力的作用。当然,一个目标一致、团结一气的社会自然也是一个氛围健康、积极向上的社会,其社会成员也必然是奋发图强、精神抖擞的,因此,从这个意义上说,社会救助又实现了增强社会活力的作用。而且新型社会救助体系要求支持社会慈善、社会捐赠、群众互助,建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系,这些都是形成团结互助、平等友爱、共同前进的社会氛围和人际关系的重要依托,对于增强全社会的凝聚力和向心力至关重要。

(三)提高社会可持续发展能力

新型社会救助体系不只是对处于弱势的人的救助,还是对处于劣势的自然环境的救助。人类过度的开发和占有,使得自然界已经相当脆弱和紧张,它们像人类一样,很多时候几乎窒息。对濒临崩溃的自然环境给予生存的机会,给予恢复和调整自己的空间,实质上也是给予人类自身生存的机会和空间。因此,对于自然界,我们也必须进行补偿,对它们加以修补和维护,加以保护和治理,以缩小这种特殊的贫富差距,使我们的社会获得可持续发展能力,实现可持续发展。而社会救助中生态救助正是使我们实现可持续发展的一种有效的手段,它通过提供资金、物质、技术、人员、政策支持等手段对劣势生态环境进行污染治理和环境保护,起到有效解决劣势生态环境问题的作用。

三、当前城乡社会救助体系建设现状

上世纪80年代中期尤其是90年代初以来,我国逐步对计划经济时期的各种社会救济制度进行了一系列重大改革:一是改革城市社会救济制度,普遍建立了城市居民最低生活保障制度,基本实现了动态管理下的“应保尽保”。山东省各级财政部门在低保预算的安排上,改变过去的“以钱定人”为“以人定钱”,努力做到:凡是符合规定条件的、持有低保证件的,在预算安排上确保不漏一个人,不少一分钱。在资金保障方面,在坚持对低保对象实行“属地管理”的同时,实行了按隶属关系“分级负担”办法。对省属“低保”对象所需的保障资金,由省财政足额列入省级预算,并对困难地区通过转移支付的办法,给予适当补助。二是改革农村临时救济制度,实行定期定量救济和临时救济相结合的办法,有条件的地区积极探索建立了农村居民最低生活保障制度。山东省于2007年下发了《山东省农村居民最低生活保障制度实施意见》和《山东省农村低保资金使用管理办法》,初步规范了农村低保标准、保障对象认定、家庭收入核算、申报审批、公示、资金发放等工作程序,建立了动态管理。在资金保障方面,建立市、县、乡财政列入预算并按比例分担的资金筹措机制,将困难地区列入省财政补助范围,由省财政通过转移支付,给予支持。农村低保资金的发放,采取财政涉农资金“一本通”的形式直接发放到户到人,确保资金发放渠道畅通。三是不断完善孤儿救助、农村“五保”供养和城市生活无着流浪乞讨人员救助等制度。四是制定了自然灾害救助应急预案,出台了灾害应急救助、春荒和冬令救济、灾民倒房重建、灾情统计等方面的工作规程。

在切实保障城乡各类困难群众基本生活的基础上, 2000年以来社会救助工作又逐渐向解决困难群众的各种特殊困难方面延伸,制定并实施了教育、医疗、住房、法律、就业等专项社会救助政策。以教育救助为例,在农村义务教育阶段,主要是对家庭经济困难学生实行“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费);中等职业教育阶段,主要是通过奖学金、助学金、贷学金和培训费补贴等多种形式,对家庭经济困难群体及其子女接受职业教育和就业培训提供帮助;高等教育阶段,逐步建立了以奖学金、国家助学贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免为主的帮困政策。

四、当前社会救助体系存在的主要问题及成因分析

(一)救助理念落后,救助内容单一,缺乏针对性

现行社会救助基本上还是延续传统的理念,在救助层次上,认为只有经济救助和物质救助才是惟一有效的救助,没有意识到精神文化救助的重要性和迫切性;在救助内容上,过于简单化,没有意识到存在更多专项救助的需求,忽略能力救助、机会救助等更为重要、更为长远、更为高级的救助,难以体现现代社会救助应使受助者获得参与竞争的机会、得到更好发展、实现社会全面发展的更高层次的理念;在具体操作上,太过强调家庭收入情况而忽略其他许多具体状况,区分理念过于单一和刚性,缺乏灵活性和柔韧性;在救助水平上,忽略随着经济发展受助者的需求逐日提高的现实,救助标准缺乏发展变化理念。

(二)社会救助标准的确立欠合理

社会救助标准即什么样的家庭(人)该被救助,该得到多少救助,目前缺乏一个合理的标准。救助标准太低,达不到保障最低生活的目的;救助标准太高,则会产生“福利病”。目前,山东省西部地区的集中和分散供养标准一般为每年2200元和1300元,东部地区一般为2400元和1500元。社会救助标准确立的合理性完全依托于地方政府制定政策的能力,容易造成各地社会救助实施效果的差异性,不符合社会救助的公平原则。目前确定救助对象的方法可以概括为定量法和定性法两种。确定救助对象方法的不同,就会导致救助对象的交叉重复或遗漏,从而造成各项制度之间不能有效地衔接配套,同时会造成制度执行中的混乱,影响救助制度的效果。另外,在设定救助标准时,偏重于物质救济,而忽视了精神和权利方面的援助,使一部分需要救助的对象游离于体系之外。

(三)社会救助的城乡差异依然明显

近年来党和国家已经越来越深刻认识到城乡二元分割这种结构的弊端,并逐步采取一系列政策措施弱化这一结构,取得了一定成果。而具体到社会救助制度领域,现行的社会救助制度却仍然在很大程度上强化着城乡分割,未能充分考虑到对城乡统筹的促进。首先,在救助政策上存在很大差异。我国城市低保制度的建立始于1997年前后,而农村低保则始于2004年前后,比城市晚了六七年。针对农村的贫困救助除传统的灾害救助、最低生活保障制度和刚开始试行的新农保之外,至今基本没有相应的专项救助。而在城市已经有了包括城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助制度、住房救助制度等一系列相对完善的救助制度。其次在相应的救助资金的投入和制度设计上存在差异。国家对农村的救助资金仅止于十分有限的救灾资金,且其数量明显相对较小。山东一位县民政局局长说,目前落实农村低保政策,上级都要求地方进行配套,县乡两级普遍要承担一半左右的资金,他说,按上级要求县里需配套380万元财政资金,结果只到位70万元。不难看出,现行社会救助制度存在较大的城乡差异,这种状态如果得不到及时改善,还将在很大程度上进一步扩大城乡差距。

(四)社会救助的法制化还不完善

近年来,山东省在社会救助工作方面先后出台并实施了多项制度,如《城市居民最低生活保障办法》和《实施细则》、《农村居民最低生活保障暂行办法》等,救助工作不断得到规范。但是,仍有一些社会救助工作在部分环节上还无法可依,一些制度上的缺欠,难免造成救助工作中的漏洞。例如,应当获得救助的无法获得有效救助,申请救助对象家庭收入核算难已成为“世界级”的难题,使得一些不符合救助条件的人,却能利用制度漏洞获取不正当利益。社会救助制度建立的依据基本还是“条例”、“办法”,甚至“通知”等,这说明立法的层次还比较低,因此不可避免会造成制度的权威性、长效性不够,实践中出现纠纷时司法机关也不好处理。目前救助制度通常是为贫困群体提供优惠政策,其中的一些优惠措施起到了一定效果,譬如对有劳动能力者创造再就业条件。但是,在教育、住房、医疗、水电等方面,让救助对象减免交费的优惠政策在执行中有很大的难度。因为在强调市场化或引入市场机制的这些领域,减免交费与其追求效益最大化是矛盾的。同时,这些优惠政策也容易让救助对象遭受到社会歧视,从而让救助对象主观上不愿意去享受这些政策。

(五)社会救助管理工作缺乏统筹和协调

首先没有统一的社会救助管理部门,如一些基本救助虽统一归民政部门管理,但在其内部又各自分属不同子部门管理,另一些专项救助制度,如教育救助、就业救助、住房救助等,更是属于不同系统的部门管理。部门的分割导致权力和资金的分散,救助工作缺乏统筹协调和联动机制,不能形成合力。

其次社会救助缺乏政府—社会互动的救助机制。我国民间社会力量中蕴涵着巨大的扶贫济困的潜力,但由于长期以来国家对社会力量参与社会救助活动的重视度不够,没有充分发挥政府在整合社会救助资源方面的重要作用、制定出相应的政策、形成一定有效的激励机制,因而造成一方面政府救助负担过重、“力不从心”、效率低下,另一方面社会资源又大量闲置浪费的现象。此外,社会互助的渠道还显单一,社会成员相互救助的氛围没有形成,社会公众互助的美德和以人为本的理念还比较淡薄。

五、建立和完善新型城乡社会救助体系的基本对策

建立和完善新型社会救助体系,迫切需要转变救助理念,进行制度创新,以制度化建设为核心,完善政策法规,加大政府投入,整合救助资源,强化救助力度,提高救助水平。

(一)转变救助理念

新型社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程,而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标,而是把保障其生存看作一个基础,在此基础上通过各种配套救助和社会工作,促进被救助者通过自助摆脱贫困状态,获取参与竞争的机会。因此,新型社会救助远比传统社会救济要复杂,是一项有着丰富内涵、真正体现社会公平和以人为本的工作。在这一认识的指导之下,我们应从以下几个方面进一步转变救助理念,开展具体工作。

1.拓展救助层次

在救助层次上充分认识到在物质救助的基础之上还要引入精神救助,对精神上的弱势群体提供各种有效的救助途径,例如心理咨询、思想教育、文化救助、精神抚慰等等。在心理咨询方面,可以通过开设心理咨询热线,聘请心理专家,长期接受社会中的精神弱势群体的心理求助,给他们提供一条快捷有效的心理通道;在思想教育方面,可以通过开展专题讲座、专题培训、宣传典型案例等方式,引导精神弱势群体树立起正确的人生观和世界观,以健康的心态面对社会的发展,积极应对个人的发展;在文化救助方面,主要针对我国当前文化教育资源分布严重不均的现实,对文化资源匮乏的边远落后地区提供必要的救助,比如题材健康的电影、书籍等等;在精神抚慰方面,主要针对在社会发展进程中被市场或其它因素暂时淘汰的部分人群出现的较为严重的心理或精神问题,通过专门的部门和社区的力量对其进行精神上的关怀和安慰,令其感受到社会的温暖,重拾对人生的信心和勇气,最终积极投身到自身的重建当中,融入主流社会。

2.改进救助内容

一方面使救助内容更加丰富化,充分重视各种专项救助如法律救助、教育救助、就业救助、住房救助等,在低保制度的建设中走上现金救助与生活服务相结合,从单一的基本生活救助走向综合性的社会救助的道路,使社会救助在基本生活救助的基础上尽可能满足受助者更多专项救助的需求,关于这一点目前一些地方已经开始了有益的探索,例如广东、上海和北京等地都初步实行了针对困难人群的医疗救助制度。

3.提高救助水平

在救助水平的确定方面,应当运用发展变化的观念,充分考虑由经济发展引起的受助水平需求提高的现实状况,参照社会经济实力制定出合理的救助标准,以适应救助的发展,避免救助水平与实际需求脱节的状况发生。探索建立物价上涨应急救助机制和临时补贴制度。制定出台低收入居民基本生活费用价格指数与生活补贴和低保标准联动具体意见,同时,指导各地建立物价上涨应急救助机制、临时补贴制度及低保边缘家庭临时救助制度。

(二)加快社会救助立法,实现社会救助的规范化、法制化

从国外经验看,社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系,社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用,就必须尽快推动《社会救助法》的出台,对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范,使救助工作有法可依、有章可循,从而保证社会救助做到公开、公平、公正,更好地发挥社会救助工作的社会效益。在立法的同时,还必须强调建立救助制度的实施机制,尤其对社会救助实施过程进行严格监督,包括对社会救助机构及其从业人员的监督,对救助资金与实物管理的监督,对社会救助的公正度进行监督,对社会救助的效益进行监督等等。另外,要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权,认真倾听救助对象的声音,鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去,包括加强救助对象的自我组织。事实上,这种主动参与和组织的过程,不仅有利于社会救助体系的完善,而且有利于救助对象自身的能力建设。

(三)突出社会救助主体,构建一体化的社会救助管理体制

建立新型社会救助体系,就必须有与之相适应的管理体制。一要在县级以上政府成立社会救助工作领导小组或办公室,明确民政、劳动、卫生、教育等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责,使民政部门成为社会救助的统一管理机构,市(地)、县(市)民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施,统揽各项救助政策,协调同级各部门、各种社会力量的救助行为。乡镇、街道应建立社会救助管理所,形成救助工作平台,城市社区和村具体落实各项救助措施。二是建立健全由国家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络,加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制,把国有福利机构推向市场,为全社会福利机构面向市场的竞争创造平等的环境。另外,还应大力发展民间慈善组织,构筑更多的贫困群众与社会联结的桥梁和纽带。

(四)形成社会救助资源的配置机制,提高救助资源的利用效率

只有确保社会救助经费的稳定投入,才能保证各项救助政策的落实,提高社会救助资源的配置效率。山东省的威海市从建立公共财政体系入手,逐年加大社会救助资金投入比例,在全市初步建立了市级扶持、县级为主、镇级补充的社会救助三级财政体系;青岛市则建立了“一为主”、“两补充”的社会救助资金保障机制,以政府财政投入为主渠道,福彩公益金和社会捐助金作补充。两地均取得较好效果。因此,要形成社会救助资源的配置机制:一是设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系,以这个指标体系为基准,对各级地方财政,尤其是基层(区、县)财政的支付能力进行评估。评估的结果作为社会救助资金“分担”或“配套”的依据。二是通过操作部门的自我监督、人大政协的监督、社会的监督,保证社会救助经费的透明运作。三是进一步加强捐赠款物的保护、管理和使用,最大限度地发挥其社会效益。通过畅通的渠道使一些闲置不用但潜力较大的资源在贫困家庭得到充分使用。四是建立一个由自然灾害监测、城镇贫困指标监测和农村贫困指标监测组成的监测网络,并使之覆盖全国。在条件成熟时,也可实现三者有机结合,形成一个能够预知贫困发生,反映贫困状况,反馈救助效果的城乡统一、相互联系的贫困监测网络。

(五)建立社会互助机制,促进社会救助的社会化

救助工作的社会化已成为国际惯例,它代表着现代社会保障的发展方向。因此,政府应积极支持社会力量参与救助事业,创造条件开发社会救助资源,推进非政府组织和社会成员之间的社会互助,形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、多层次立体式的社会救助体系。加强社会互助机制建设,一方面,我们可以借鉴发达国家的经验做法,制定相关制度鼓励社会团体、非盈利机构和个人兴办社会救助事业,推动民间慈善事业的发展,并对这些民间组织实行减免所得税等优惠措施。一方面是通过税收等手段调节居民收入分配,这样不仅可以筹集救助穷人的资源,而且可以缩小社会的贫富差距,减缓社会救助的压力。另外,要继续完善经常性社会捐赠体系。相对于财政税收机制而言,这个体系可以看作是非正式的互助机制,要形成公众捐赠的激励机制,充分发挥捐赠款物的救助作用。最后,要在全社会范围内倡导社会互助,提倡我为人人、人人为我,形成关注弱者、救助穷人的社会氛围。

(六)加大城乡统筹力度,提高农村的社会救助水平

逐步建立农村在衣、食、住房、取暖、医疗、子女就学、法律援助等方面的救助制度,努力做到城乡统筹。建立农村特困户救助制度,开展农村医疗救助工作,帮助农村“五保户”、特困户等贫困家庭解决大病医疗问题。在救助性社会福利社会化方面,应继续坚持投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多元化、服务队伍专业化的基本方向。在农村自然灾害救助方面,应继续建立和完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的工作体制,并规范和完善救灾款物发放制度,保证发放程序的公正性和发放过程的透明度;尽快形成和完善以灾害的监测评估、综合协调、社会参与和具有较强能力的灾民紧急救助体系。

(责任编辑 张讯)

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孙庆珍,中共济南市委党校经济学经管教研部讲师(邮政编码250014)

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