侯志平

论服务型政府建设问题及措施

侯志平

服务型政府建设中存在着问题和制约因素,转型阶段我国政府的多重职能与市场机制矛盾突出,计划经济的惯性作用和政府微观干预的传统思想、行政性倾向,经济社会管理体制改革过程中制度供给不足,进一步理顺和创新政府调控管理机制。要以这些问题为导向,着力推进,重点突破,以保证政府管理体制改革的深入进行。切实转变政府职能是建设服务型政府的关键。进一步推进政府与市场中介分开,继续推进政企分开,加快推进政事分开,实行政资分开,创新社会管理体制和机制。

服务型政府;政府职能;管理体制;市场机制

一、服务型政府建设中需要解决的困难和制约因素

问题就是时代的声音。问题就是改革的重点,问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点,我们要以问题为导向,抓住牵动全局的主要改革环节,确定事关群众利益的重点改革任务,着力推进,重点突破,以保证政府管理体制改革的深入进行。

(一)转型阶段我国政府的多重职能与市场机制矛盾突出

转型期我国政府的职能、角色,是由我国经济、社会的基本现实和矛盾决定的。就经济水平来说,我国仍属于发展中国家,经济发展水平还比较低,企业家队伍人才不足,政府要扮演企业家角色,抓经济建设,推动经济发展;就经济体制状况来说,市场经济不完善,两种体制并存,体制不协调,存在体制摩擦和漏洞,政府还要推动市场经济体制的建立和完善,承担培育市场、规范市场,推动体制转轨的改革进程,是市场经济体制建设的领导者和组织者;随着市场经济的发展,又出现了市场失灵,政府还要纠正市场本身的失灵、弥补市场缺陷;同时政府还需要解决自身出现的失灵问题。这就决定了转型期我国政府既兼有市场经济下政府一般、普遍职能,又有转轨国家、发展中国家特有的职能。改革的主导或领导者与被改革者角色重合使得问题更为复杂。

我国政府具有多重职能多样角色,因此,在现阶段处理好政府引导和市场调节两个机制的复杂关系是有一定困难的。因此,有些专家认为:不成熟的市场经济体制和处在转型期的政府体系在我国经济市场化的过程中,要发挥两个机制和两种资源的协同作用。首先要发挥好政府的导向作用,更要发挥好市场的作用,各级党政做实际工作的领导者,要在对两者的适度把持中做到原则性和灵活性的动态统一,宏观控制与微观搞活的动态统一。以改革创新的思路做好政府工作,两者的根本任务是一致的,那就是促进经济社会科学发展,和谐发展,持续发展。

(二)计划经济的惯性作用和政府微观干预的传统思想、行政性倾向

市场经济体制下的政府与市场互补关系是以政府对市场的补充关系为主,是市场机制的支持和辅助。市场机制对资源配置起基础性作用,而转型期我国政府与市场互补关系是以对不完善的市场经济的补充为主。市场机制不健全为政府干预提供了必要前提,而由于计划经济的惯性作用,政府直接干预微观经济的指导思想、观念、原则、方法、手段等行政性倾向,容易使政府干预范围不合理,干预过多或不当等问题。如在调节手段上,偏好于直接管制,相对忽视间接控制。喜欢通过指令性计划的方式直接干预企业内部的生产经营活动,不善于用市场体制贯彻政府意志;政府过多参与资源配置,等等。

(三)经济社会管理体制改革过程中制度供给不足

在社会转型时期出现制度短缺是不可避免的,持续的制度短缺会给经济社会发展带来巨大的危害,必须进行市场经济条件下政府制度创新、体制创新和管理创新。正如道格拉斯·诺斯所言:“由于缺少进入法律约束和其他制度化社会的机会,现今发展中国家的经济长期停滞不前”。从这一视角出发,就可以获知政府改革的困境所在。

第一,经济社会体制改革受制度内源性的制约。制度较之科学技术有更强的“资产专用性”,它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境,相容于非正式规则,这即是制度的内源性。经济社会管理体制作为一种政府性的制度安排,也必然遵循这一规律。我国的经济社会管理体制成长于特定的制度环境和制度遗产中。因此,行政改革中的“顾客导向”、“服务承诺”等经验目前在我国一时还不能全面实现,从而表现为制度供给上的短缺。

第二,现行的政绩考核标准和财税体制应进一步改革和优化。政绩考核体系应包括经济、政治、文化、社会、自然、生态各个方面的绿色GDP标准,财税体制应解决“分灶吃饭”体制产生的弊端,向公共财政均等化,中央和地方相协调,事权、财权相匹配方向发展。

第三,体制改革的高成本、渐进性。经济社会管理体制是一种典型的公共物品,尽管体制改革能带来巨大的外部利益这一点已成为共识,但是由于行政管理改革涉及到权力和利益结构的调整。因此,在经济社会管理体制改革中不得不花费一些成本和一定的时间和空间,因而改革会呈现渐进性。行政体制改革是政府组织和制度的“自我革命”。

(四)进一步理顺和创新政府调控管理机制

政府调控经济的根本目的在于消除市场经济障碍和弥补市场经济缺陷,建立和维护市场经济的正常秩序,更顺畅地导入市场资源,更好地开发启动社会资源,促进市场繁荣正常发展。市场经济体制下,政府调节经济的机制一般可以分为三个层次:一是政策机制。通过中长期国民经济发展规划和产业政策对经济发展的前景、比例关系等重大经济问题作方向性的规定。二是调控机制。主要通过指标体系、财税政策、货币政策来调节总供给和总需求的平衡,使国民经济的运行不致出现大的波动,维护物价稳定和经济的有效增长。三是监督协调机制。主要是通过法律、合同、税收、市场管理等手段来监督协调经济主体的市场行为,维护市场秩序。但是,政府调控机制有时并非一定能消除市场障碍,弥补市场缺陷,有时政府调节中也可能有失当行为,政府调节也存在有时失误的问题,这就要针对新问题,用创新政府调控机制的办法来解决新问题。

二、切实转变政府职能是建设服务型政府的关键

继续深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心,以提高政府效能、增强政府执行力和公信力为出发点,以规范行政权力、建设服务型政府为切入点,大力推进体制创新、机制创新、制度创新和管理创新。

(一)进一步推进政府与市场中介分开

在政府与市场的关系建构上,重点解决三个层次的问题:一是政府可以从哪些领域淡出,由私人或市场介入;二是政府职能如何采用市场化的手段推行;三是政府如何对市场进行调节、监管和服务。

一要调整和完善政府经济调节职能,进一步健全宏观调控体系,使企业又好又快地发展。要按照政府调节市场、市场引导企业的要求,不断完善宏观调控的体制和机制,充分发挥管理机制、财政政策、货币政策对宏观调控的调控作用,促进经济发展方式的根本转变。政府职能履行的市场化。其总体思路是在公共服务领域中引进市场机制,将政府权威与市场运作结合起来,以提高公共服务的供给能力。就我们潍坊市来说,搞好政府与市场的分开,更顺畅地导入市场资源,更好地开发启动和整合社会资源,更好地利用外来的资源,创造更好的经济和社会环境。

二要改进市场监管职能,提高监管水平和效能,为企业发展提供良好的环境条件。要继续深化市场监管体制改革,形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。坚决消除影响公正执法的体制性障碍,切实解决执法扰民、执法争利等问题;进一步调整和理顺不同部门、不同层级政府对市场监管的职责分工,切实解决多头执法、多层执法问题;完善消费者申诉举报机制和受理查处机制,建立健全守信激励机制和失信惩处机制,推动和引导社会力量参与市场监管。健全市场主体、市场交易、市场监管的法律制度,整顿和规范市场秩序,严厉打击各种扰乱市场秩序的违法行为,维护公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境,特别要解决好食品药品的安全监管问题。

现代市场经济基础上的政府行政权力的运行及施政制度安排就其本质而言,不是管制,而是服务。市场主体的意愿和要求就是政府权力运行和政府制度安排的价值取向基础与出发点;各类市场主体既是政府宏观调控的规制对象,更是政府权力运行的服务对象,政府权力运行的目的不是向各类市场主体提供价值,而是为他们追求价值、实现价值提供服务、保障及相应的制度条件。因此,有效合理地顺应市场主体的意志与愿望,为其提供高效、优质、便利的服务便成了政府行政最高行为准则。寿光市积极探索推行产业建工会,农业产业化程度和组织不断提升。安丘市推行出口食品农产品质量安全区域化,确保出口食品和农产品质量安全做得比较好,值得学习。

现代市场经济的运行中,政府应有所为有所不为,政府权力运行的定位逻辑为“先市场、后社会、再政府”,与此相应,构建政府与市场的共融、共生、互促、互动和互进关系已成为现代市场经济的时代主题。

(二)继续推进政企分开

现在,我国社会主义市场经济体系已经基本建立起来,但制度体系和运行机制还很不完善。完善的社会主义市场经济体制有两个基本关系必须处理好:一是中央和地方的关系;二是政府与企业的关系。我国是个大国,一个省比有些国家还大,发展建设必须充分发挥中央和地方两个积极性。该集中统一于中央的必须集中统一,这样才能步调一致,全国一盘棋,沿着既定的方向和目标前进;同时又要充分考虑各个地方的特点,发挥地方的特长,给地方充分的权力,调动地方按照各地不同情况发展建设的积极性,鼓励、支持和促进地方创造性发展。如何正确处理中央和地方的关系,使权责相一致,事权和财权相匹配,发挥我们队伍的战斗力、机制的灵活性,还有许多工作要做。在这方面,高新区取得了较好的效果。高密市政府引导企业下乡商贸进村,取得了双丰收的效果。潍城区完善项目推进机制,带动了全区经济社会快速发展。滨海经济开发区靠制度创新推进工作不断创新。

进一步理顺政府与企业的关系,关键在于政府既不能直接介入企业的生产经营,又要作为出资人控制好企业的大政方针和监督事宜。不断推动我市努力实现产业和资本两大方面有新的突破。我市市属企业属地化管理稳步推进,已上市公司达到19家,股票22只,累计募集资金249亿元,20多家世界500强企业落户潍坊。要进一步深化国有企业改革,搞好产权制度改革,加快企业公司制股份制改造,突出抓好企业上市,推动更多的企业走向资本市场。非公有制企业是独立法人,受到法律的保护,具有充分自主发展的权利,进一步完善和落实鼓励、支持、引导政策,促进我市非公有制经济健康快速发展。转变政府职能,不是对企业放手不管,而是转到政策引导、市场监管、提供服务和优化环境上来。用市场机制推动企业发展,为企业创造良好的发展环境,在这个方面,寿光、诸城、寒亭、高密都做得比较好。

(三)加快推进政事分开

政事分开的关键在于改革政府包揽公共事业的做法,减少事业编制,建设非政府组织。忆往昔,在上世纪80年代改革开始的方向是政府从一元管理模式,走向在政府主导下,由政府、市场、非政府组织共同参与的多元治理模式。没有非政府组织就不可能构筑三足鼎立的稳定社会管理和公共服务格局。

非政府组织(NGO)作为公共治理的行动主体之一,是克服“市场失灵”和弥补政府在社会服务职能上的不足而产生的,并因对社会的独特贡献而获得了进一步发展的契机。在现代国家治理中,NGO作为与政府组织、市场组织互相补位的第三部门,发挥着市场和政府难以取代的独特功能,已经成为公共治理的三驾马车之一。正是从这个意义上讲,我国在重塑政府的基础上,需要启动第三阶段的行政改革,即培育非政府组织。

正确引导非政府组织发展。政府应根据社会需要及政府管理能力,综合运用经济、法律、舆论及必要的行政手段,有计划、有重点地引导非政府组织的发展,调节发展方向。第一,按照经费来源和权力支配等标准对事业单位进行分类。第二,按照“分类改革、分类管理”的思路进行事业单位的改革。第三,政府公共服务市场化的主要形式有:合同出租(合同承包)、公私合作、用者付费和凭单制度等。第四,尽快建立事业单位发展和运行的制度体系。在当前条件下,我市应大力扶持以下3类非政府组织的发展:一是对协调经济发展、促进政府行业管理职能下放具有重要作用的行业协会及种类协会的发展;二是满足社会公益事业需求的教育、科技、卫生、体育、社会福利等非政府组织的发展;三是依托社区、服务社区的社区非政府组织的发展。湖南省长沙市城市公用事业市场化改革的经验值得我们学习。长沙市六大公用事业领域基本打破国有独资垄断经营的局面,形成了多种经济成分并存发展的新格局。一是突破城市公共事业传统的发展模式,实现市场化运作。二是突破城市公用事业传统的投入体制,实现多元化融资;三是突破城市公用事业传统的管理方法,实现规范化监督。

(四)实行政资分开

就是政府部门不再去直接经营公有资产,把公有的各个方面的资产纳入国有资产管理和经营视野,把资产变资本,不断保值增值。进一步完善和发展壮大国有资产投资公司、运行公司,如拓展城市建设开发投资公司等多种形式,把公有资产做强做大,提高城市的综合经济实力。

(五)强化社会管理职能,创新社会管理体制和机制

建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;其中,党委领导是根本、政府负责是前提、社会协同是依托、公众参与是基础。健全社会利益协调机制、社会矛盾纠纷调处机制、诉求表达机制、权益保障机制;坚持把维护群众利益和改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的出发点;坚持依法办事,综合运用法律、经济、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等方法,预防和化解社会矛盾。完善社会政策,健全社会保障体系,处理好效率与公平的关系,建立科学合理的收入分配调节机制,实行积极的就业政策、反贫困政策,切实维护社会公平;认真贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》,不断完善应急管理体制、机制,提高应急管理的能力,确保公共安全。充分调动各方面的积极性,加强社区和基层组织建设,强化服务功能,加强社会治安综合治理,努力创造稳定、文明、和谐、向上的社会环境。在这个方面,高密市努力探索实行农村社区化管理,坊子区推行城乡卫生一体化管理,奎文区推进大社区网格化管理,诸城市建立“村居联合党总支”和农村社区化服务,经济开发区完善农村考核机制,昌乐县建立领导责任制,临朐县创新工作推进机制,很有参考和指导意义。

(责任编辑 马晓黎)

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侯志平,中国海洋大学(邮政编码266071)

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