刘 影

(广东行政职业学院公共管理系,广东广州 510800)

关于加强区域间的府际关系探讨

刘 影

(广东行政职业学院公共管理系,广东广州 510800)

改革开放以后,随着区域经济的发展,政府间的横向联系加强。利益的驱动以及地区之间发展的不平衡促使地区政府之间以及政府部门之间的联系蓬勃展开,但是某些地方保护主义现象的存在阻碍了地区乃至全局的发展。因此,理顺政府之间的关系,继续加强政府间合作是缩小地区之间的差距、实现共同发展、加速实现社会主义现代化的当务之急。

府际关系;地方政府;区域合作

府际关系是指不同层级政府之间的关系网络,它不仅包括中央与地方关系,而且包括地方政府间的纵向和横向关系,以及政府内部各部门的权力分工关系。府际关系概念的提出,最早缘于美国联邦制下的府际运作实践,它注重动态性地研究联邦政府与州政府、地方政府的互动运作关系。中国学者的府际关系研究,大多以“中央与地方关系”作为分析模式,并借鉴他国合理的制度因素,完善我国府际关系模式,调动各方积极性,促进社会全面发展。最后形成协商合作的、互相支援的、互通有无的、互惠互利的府际关系,而不是互相封锁的、损人利己的府际关系。

一、加强区域间府际关系的必要性

在全球化与经济一体化的国际大背景下,行政区经济向经济区经济过度,政府间的合作势在必行,很多问题依靠一地一力是难以完成的。比如,环境保护和经济持续发展等政策问题亟需区域内各地方政府间协力处理;由于区域经济发展失衡,地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题;在全球化的冲击下,区域内各地方政府间必须借由资源和行动的整合以发挥综合作用,提升地方竞争力;等等。

竞争是经济发展的要素,是经济充满生机活力的必要条件,是局部不断进取和整体水涨船高的重要基础,但强化了的竞争并不妨碍地方政府间的合作。实践证明,市场经济的有效性与区域市场的开放性呈正相关关系。在世界上,打破自然的、人为的障碍而实施市场空间整合的巨大收益诱惑,迫使主权国家在一定范围内让渡传统权力(典型的事例如欧盟);在我国,市场空间的整合,也是珠三角、长三角等地迅速发展的重要经验。在“2003长三角质量技术监督合作互认会议”和“长三角经济与民营企业发展论坛”上,地方政府横向合作成为会议的主题。因此,不应把我国目前的地方保护主义、政府间过度竞争,归结为市场经济的必然产物,而恰恰是政府内部关系未能理顺及相应的宏观调控体系存在缺陷的必然结果。因此,理顺政府关系,加强区域政府合作,是全社会共同繁荣发展的必由之路。

二、目前我国区域政府间的合作困境

1.地方保护壁垒重重。分工不合作是地方政府间合作的巨大障碍,为了追求局部利益甚至不顾损害整体利益,成为不同政府之间合作的困难和阻力。研究数据表明,1997年中国国内省级商品贸易平均关税达到了 46%,比 10年前提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平,和美国与加拿大之间的贸易关税相当。地方保护主义为了实现自身局部利益的最大化,通常禁止外部商品在本地区销售,禁止本地区商品流出,地方政府无原则扶持本地区企业。地方保护主义在短期内使小范围得到巨额利润,却让社会整体利益受损。导致地方保护主义的另一个原因在于政府机构庞大,而地方财政困难。在不少地区,新增财政收入约80%以上用于人员经费,政府财政成了典型的“吃饭财政”,尤其是对很多不发达的地区来说,财政上的困境更使得地方政府走入两难境地。一方面,如果要搞活当地经济,就需要对公共设施投资,减轻当地经济主体的负担;另一方面,各种财政刚性支出迫使地方财政必须不断扩大或维持财政收入,结果当地经济主体的税负不减反增。这些地区的财政困境和当地的经济发展水平形成一种相互遏制的格局,一旦地方政府缺失自身动力进行制度创新来打破这种格局,往往就会转而采用地方保护主义,以分割市场的形式来增加当地的财政收入。

2.合作协调制度缺失。尽管府际合作的共识已经建立,但缺乏统一合作的战略规划。以长三角为例,近年来江苏、浙江各地纷纷融入大上海,把共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。但很大程度上,长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的,而不是从整个区域发展形态的内在要求出发。例如,苏州与上海为争夺外资,竞相出台更为优惠的政策(长三角各地区之间的产业结构相似系数极高,重复建设和资源的浪费现象严重)。这种政策缺乏整体性,而且在目前的地方管理体制下将形成新的“块块结构”,以及由此必然导致新的“块块竞争”和“块块封锁”。另外,府际合作的组织形式制度化程度相对较低,其组织形式相对较为松散,没有一套制度化的议事和决策机制,也没有建立一套功能性的组织机构。可以说我国地方政府间合作很多都是靠地方领导人来推动的,一旦地方领导调动便容易使合作机制架空,而且当前我国的地方政府间合作还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织,一般采取集体磋商的形式,缺乏一系列成熟的制度化的机制与组织。

3.功绩制晋升引发地方狭隘主义。在经济权力下放和市场化的过程中,地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下,经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济,推动 GDP的增长,一方面可为自己赢得上层的肯定,另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利,又可获得地方人民的支持和认可,地方政府的政治基础开始发生了转变,形成了所谓的政绩合法性。有学者指出,在中国现行政治制度下,越来越出现一种倾向,表明地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型,对 1980年至1993年间中国大陆 28个省 (除西藏和海南)的数据进行了实证检验,结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。因为现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展业绩进行直接挂钩,而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样,就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地市场。再加上地方官员频繁的地区间调动,更使地方政府在经济竞争中急功近利,寻求短期经济行为,从而使国民经济的发展缺少可持续性。

三、建构地方政府间合作机制的探索

1.构建区域利益分享和补偿机制。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益,打破传统的工业体系,重新调整各地方政府的产业结构,形成合理的产业布局和产业分工体系。但合作结构中总有优势一方,有些地区可能必须从某些产业中退出,去重新定位自己的优势产业,而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模,进一步壮大自身的产业优势。有些地区生产的可能是低附加值的上游产品,有些地区生产的可能是高附加值的下游产品,于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿,让区域内所有的地区都共享合作的收益,否则,合作关系就会破坏,彼此利益都会受损。因此,区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达到各方利益的平衡,实现合作双方或多方的双赢或共赢,这就需要有一个与此相适应的区域利益分享和补偿机制。所谓区域利益分享和补偿机制,指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下,通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移,从而实现各种利益在地区间的合理分配。当然,在这一机制中,中央政府的协调作用是不可或缺的,尤其是涉及到财政转移支付方面,更离不开中央政府的宏观调控。

2.建设区域政府间的合作协调机制。政府间服务合同是美国大都市区地方政府普遍采用的合作方式,目前有 45个州允许地方政府签订服务合同。国家城市联盟的一项调查发现,人口超过10万的美国城市中有一半采取了政府间服务合同,而人口超过 30万的城市中这一比例高达 3/4。据调查,在一些常进入合作的服务项目,其中公共安全排在首位,这个领域的合作主要包括联合派遣行动、警察和消防人员的培训、提供监狱和拘留所、警车保养维护等。这种政府间的合同或协议为相互之间的合作提供了制度保障,是值得中国政府借鉴的良策。在西方发达国家,法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。这种方式既能完整表达双方或多方主体的意志,又具有一定的约束力,是在不打破现有的法律框架的情况下最明智、最实用的方式。政府协议这种方式可以运用于各个合作领域,包括基础设施、能源、交通、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫以及区域间法治协调中的合作。政府协议的订立必须坚持两个原则:第一,必须坚持自愿原则。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益,协议的形成是地方政府间相互博弈的产物,是政府之间的合意,体现了参与者的共同意志。政府协议双方或多方当事人均为行政主体,所以任何一方都不具有行政优越性,是平等的行政主体。第二,协议内容应当具体明确。从目前区域合作中政府签署的各种宣言、协议、意见书和备忘录来看,所缔结的政府协议内容大多比较原则和抽象,很多只是一种意向或认识,各方事后应采取的具体措施不多,因而政府协议的履行很难得到保证。协议的订立应明确各方的责任、义务以及享有的权利,明确合作的范围、形式,明确合作利益的分享机制及补偿机制,尤其是对违约方责任的具体形式必须进行详尽的规定,这是政府协议的必要条款。

3.实施科学的激励机制。在政治晋升博弈中,地方政府官员的晋升往往是以降低其他官员的晋升机会为代价的,这种官员考核与提拔机制使得同时处于政治和经济双重竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。因此,对地方干部实施政绩考核要淡化对 GDP增长数量和增长速度的追求,按照十六届三中全会提出的科学发展观和“五个统筹”来构建新的政绩考核体系。对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合,尤其要注重该地方的可持续发展的能力;对地方政府官员的考核、评价应该用一个综合的指标体系,而不应仅仅局限于发展经济的能力。要设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系,其中不仅要有经济数量、增长速度指标,更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标,关注在遵守国家法律法规方面的表现,对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。

总之,在中国这样资源有限、人口众多的国家里,经济和社会的整体协调发展对国家的现代化建设具有无比重要的意义。因而,以合作求发展,以发展促合作,应该成为各级政府制定经济和社会发展战略的基本指导思想。

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[责任编辑 王亚伟]

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1671-6701(2010)03-0044-03

2010-04-10

刘 影 (1981-),女,辽宁沈阳人,硕士,广东行政职业学院公共管理系教师。