◎李春耕（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

从严治党与制度建设科学化

◎李春耕（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

制度建设科学化是从严治党的内在要求。针对我们党目前制度建设中存在的制度体系不衔接不配套、不具操作性、缺乏强有力的监控系统等方面的问题，落实从严治党的方针就要建立一套完整科学的制度体系，加强制度执行过程中的监督和控制并培养强化科学化的制度意识。

从严治党；制度建设；科学化

中国共产党是按照列宁提出的建党原则建立起来的有铁的纪律的政党。坚持从严治党方针是由党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命决定的。正是在建党八十多年的实践中一直坚持从严治党的方针，才保证了党的有序运转，取得了党的建设的巨大成就。党的十七届四中全会决定再次重申了从严治党的方针，“坚持党要管党、从严治党，提高管党治党水平”①，表明新世纪为了更好地担负起领导建设有中国特色社会主义的历史重任，必须进一步解决好从严治党这一重大课题。但解决这一课题，不仅要从思想上、政治上加强党的建设，更要建立一套便利、管用、有约束力的科学化的制度体系，以保证从严治党方针的贯彻落实。

一、制度建设科学化是从严治党的内在要求

以前对于不正之风，我们总是从党员干部自身的素质上找原因，或把一切腐败风气的根子都归到旧社会遗留下来的旧思想的残余影响中去，很少从党的制度上考虑问题，较多地强调思想教育，忽视制度制约和监督作用，这有其历史原因。我们党是通过革命斗争获得执政地位的，并且采用的是农村包围城市的道路。在民主革命时期，我们国家还是一个半封建半殖民地的国家，工业不发达，工业无产阶级人数少，而农民和其它小资产阶级占人口的绝大多数。特别是毛泽东率领秋收起义部队辗转来到井冈山，把工作重心向农村转移。在这里，边界党和红军几乎处于汪洋大海似的农民和小资产阶级的包围之中，党员中农民出身的占了大多数，加上频繁的战斗，党内明显表现出非无产阶级思想，如地方主义、土客籍矛盾、单纯军事观点、个人主义等等。在这样的社会条件和环境状况下，要使党始终能够保持无产阶级先进性就必须突出无产阶级思想领导这个根本。也正是在这种情况下，毛泽东从实际出发，在民主革命中提出了用无产阶级思想建党的问题。把加强无产阶级思想领导作为从严治党的重要方针，走出了一条适合中国共产党自身特点的党的建设的道路，创造了带有中国特色的从严治党理论。

由于历史的惯性，新中国成立后很长一段时期，我们党仍然沿用了战争年代那样的一种思维方式。没有从革命党思维方式转到执政党思维方式上来，没有认识到党的地位与角色的重大转变必然要求党的领导方式也随之有所改变。一度采用大规模的群众运动来清除党内的各种消极腐败现象，没有从制度上来保证从严治党方针的贯彻落实。而实际上，党的制度是党的组织和全体党员必须共同遵守的政治生活准则和行为规范，制度在调节党内关系、指导党内生活，规范党员行为中起着基础性作用。从本质上讲，从严治党，就是按照党章和党的各项规章制度对党员严格要求，严格管理。加强党的制度建设，健全和完善制度约束和监督机制，使党的工作制度化，是从严治党的根本要求，也是把从严治党方针落到实处的基本保证。

改革开放以来，我们党认识到了制度建设的重要性。有意识地把制度建设与从严治党结合起来。1980年3月邓小平就起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》发表意见时谈到，对于“文革”中的错误，要从制度建设的角度去思考，“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。”②同年8月，他更加明确地阐述了党和国家的制度建设问题。他认为，党和国家领导制度中存在的各种弊端，必须靠制度建设予以克服。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可能使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”③十三届四中全会后，总结多年党的建设实践经验，江泽民指出∶“从严治党，关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督，及时发现矛盾，解决问题，使党的肌体始终保持健康。”④“要严格执行已有的行之有效的各项规章制度，加强对执行情况的督促检查，对有章不循的要严格批评，限期改正，情节严重的要执行纪律。”⑤“要不断深化干部人事制度改革，形成干部能上能下的机制，用制度为优秀年轻干部脱颖而出、健康成长创造良好的环境和条件。”⑥十六大以来，我们党以改革创新精神，进一步推进党的制度建设，提出了“建立永葆党的先进性长效机制”新理念，“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大程度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”⑦从而实现了制度建设与党组织和党员的先进性建设、与党的执政能力建设的有机结合。

我们党在认识到制度建设对贯彻从严治党方针重要性的同时，有关干部人事制度和领导班子的法规、条例密集出台。制定了一系列从严治党的法规制度。从十一届三中全会到党的十七大，出台的关于党风廉政法规及规范性的文件达6000多个，尤其是十六大以来，党中央根据改革开放和社会主义现代化建设的实际，先后制定了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《干部教育培训工作条例(试用)》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等。强调要加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在从严治党中的保证作用。

可以说，改革开放以来，党中央对党的制度建设的重视和一系列法规制度的出台，对贯彻落实从严治党的方针起了重大的作用。但“奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重”⑧。“一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”；“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止”；“有些领导干部宗旨意识淡薄，脱离群众、脱离实际，不讲原则、不负责任，言行不一、弄虚作假，铺张浪费、奢靡享乐，个人主义突出，形式主义、官僚主义严重”；“这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现”⑨。

为什么我们党制定了这么多的制度，从严治党的方针仍然没有落到实处？这就不能不对我们目前所建立的制度进行审视。如果“一个人出现腐败问题，是他素质不好，或者原本不是个好人，但是如果一批人出现同样的问题，那就是制度有问题了。”⑩这就提出了一个按什么样的规章制度来保证从严治党方针的落实问题。如果制定的制度不够科学，没有实现科学化，或者说科学化程度不够，制定的制度各级组织和个人可以遵守，也可以不遵守;可以严格按法规制度办，也可以变通处理；遵守者得不到肯定，违背者得不到惩治；这样的状况必然使从严治党的方针被虚化，使从严治党方针不能落到实处，从而影响党的形象和党的战斗力的发挥。如果从严治党按照这样的制度严格要求，严格管理，就必然会出现一些漏洞和问题，再加上有些党员干部法律意识、制度意识淡薄，制度出台后，不是严格遵守，而是热衷于寻找法律的空子，这样，从严治党的方针就很难落实或者说就根本落实不了。只有科学化的制度才能得到各级党组织和党员的自觉遵从，做到规范运作、令行禁止，从而保证从严治党方针的真正落实。所以说，制度建设科学化是从严治党的内在要求。

二、当前制度建设科学化面临的问题

所谓科学化，就是要把握事物的内在规律。就制度科学化而言，应具有以下三个特征：一是要有一个完整的制度体系；二是制定的制度要具有可操作性；三是要有一个强有力的监控系统。现就从这三个方面审视一下当前我们党制度建设科学化面临的问题。

就现存的制度体系而言，存在的问题是制度不衔接不配套。党章是党内最大的和最根本的法规制度，是维系党的性质、规范党的活动的根本准则。党章经过历次党代会的修订已经日臻完善。但遗憾的是，对不遵守党纪和违反党章的行为却没有实体性和程序性的规定。就党章所规定的党员权利和义务来说，由于缺乏实体性和程序性的规定，往往只强调党员应履行的义务，而对党章赋予党员的权利则存在着不同程度的被弱化和被虚化的问题，常常失去效用。就连党员的知情权、参与权、批评权、选举与被选举权等最基本的权利都不能得到实质性的落实，这种状况对于一个拥有7593.1（2008年底）万名党员的大党来说，不能不令人震惊。就具体制度而言，具体制度是党章有关规定的具体化，涉及到党的思想建设、组织建设、作风建设、能力建设等各个方面。改革开放以来，中共中央、中央各部委和各省级党委颁布了大量的党内法规，加上各级党组织制定的制度，可以说党内生活的各个方面都有了法规制度的规定。但是党内制度建设仍存在着缺乏总体的规划，体系不够健全，法规之间不衔接、不协调，程序性法规散乱，法规滞后性突出，并缺少法规审查分析机制等问题。再加上有的法规的制定者就是实施者，所以在执行的时候随意性很大。

就现存制度体系的可操作性而言，我们制定的大多数制度都存在着原则性强，可操作性差，流于形式的通病。我们党所颁布的反腐倡廉制度，从立法本意上讲是很好的，对党员和党组织的各项要求也很严格，但往往由于本身缺少可操作性，在实际运行中不能完全按制度执行而流于形式，起不到应有的约束作用，使违犯制度者得不到及时应有的惩罚。有的地方有的规章制度甚至形同虚设，只是说在嘴上，贴在墙上，印在本本上，就是落实不到行动上。这就容易出现权大于法、“老子说了算”的办事方式，想怎么定就怎么定，想怎么执行就怎么执行。不合己意的制度就搁置一边，对自己有用的制度就为我所用。再加上我们的领导干部产生的制度机制还不健全不科学，致使有的领导干部只对上负责，不对下负责，把上级领导人的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变，把个人思想、行为凌驾于国家法律法规和规章制度之上。另外还有一个影响制度可操作性的问题是制度制定的滞后性。在改革开放的年代，由于社会飞速发展，新情况、新矛盾不断出现，党内许多重要的法律法规目前还处在调研阶段，如果完全按照现行的法规制度执行，虽然可以维持其权威性和严肃性，但却易导致决策和执行中的不合理。而改动法规制度中的规范按实际情况来执行，其好处是适应已经变化了的形势，但其弊端却又直接减弱党内法规制度的权威性。面对二难的选择，现在通常的做法都是从实际出发，而弃法规制度权威性于不顾，实际上这也反应出现有制度的不科学性，缺乏延展性。

就监控系统来看，现存的问题主要是保障性制度缺乏。笔者始终认为，任何一项制度制定以后，都应当有相应的保障制度执行的机制，如果缺乏保障制度执行的机制，制度就很难落到实处，甚至会被践踏。目前就常常出现这样的情况：一是地方党组织随意变更制度内容。党内法规制度的制定出台是非常严肃的事情，党的各级组织和党员必须严格遵守和执行，但是一些地方党组织却随意变更制度内容。以干部选拔制度为例。为使干部选拔任用更加规范化，2002年7月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，《条例》第六条和第七条规定了担任党政领导职务的条件和资格。而一些地方党组织为了使自己拟定的人选不至于落榜，擅自修改了关于任职资格的规定，如增设诸如性别、年龄和某项专门特长等选拔任用的资格条件。二是擅自变动执行党内法规制度。若是法规制度由于时空的改变不再适应当前工作任务的需要，可通过一定的程序向有权机关反映，在法规制度未作修改前仍得按规定办理。而我们往往没有这样做，有的党政领导干部感到有的法规制度不适合自己，就按自己的意志随意变动。三是形式主义严重。党内法规制度理应具有一定的刚性，一旦工作布置了，负有职责的组织和党员就必须履行其职责。但是很多时候并不严格按党内法规制度的完整规定办事，而是采用形式主义的东西来应付。

三、促进制度建设科学化的措施

针对上述制度建设上的薄弱环节，促进制度建设科学化，必须坚持从实际出发，深入研究社会主义市场经济条件下党的建设的特点与规律，尊重人民群众的首创精神，把那些从查处和解剖案例中得出的规律性认识，运用于制度建设，并借鉴国外的某些科学做法，有针对性地建立健全相应的制度措施，通过制度科学化建设从根本上减少产生不正之风的土壤，保证制定的各种规章制度行得通做得到。

从目前情况来看，促使制度建设科学化，使从严治党的方针落到实处，首先要建立一套完整科学的制度体系。制度体系是一个由各种制度构成的有机系统。在制度体系中，如果制定的各项制度之间缺乏联系和相互制约，只有质的表述而没有量的规定，只有正向的遵循要求而无逆向的惩罚措施，明确了党员实行制度监督的权利而缺少相应监督保障，违反了某项制度而没有另一项制度来制裁，这就很难保证制度建设的科学化。由此可见，构建完整科学的制度体系，要重点抓好各项制度的配套工作，对于已有的制度要进一步使之完善，对于尚未建立起来的制度，要根据客观需要逐步建立起来，最终要建立一个整体完整、结构合理、衔接密切的制度体系。这样的制度体系应包括三个部分：一是实体性制度；二是程序性制度；三是保障性制度。实体性制度可以使党的各种行为都有制度规定；程序性制度是制约随意性的有效手段，通过严密的程序性规定，可以不断提升党内法规制度的刚性，从而增强制度的权威性；保障性制度可以确保制度在执行过程中不偏离实体性制度制定的初衷，完全按制度规定办事，使背离党内制度的行为受到及时的惩罚。

其次，要加强制度执行过程中的监督和控制。建立了科学的制度体系还不等于实现了制度建设的科学化，制度建设科学化还在于把所制定的科学制度落到实处，真正发挥其作用。而要做到这一点就必须有一整套科学的制度执行监控机制，否则，制度得不到执行，科学的制度体系也就无所谓科学不科学了。建立完善的制度监控机制，一要政治生活透明，这是执行监控机制的前提，如果监督者对所要监督的情况不能了解，就无法实行监督。例如1995年4月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，全国各地都开展了申报工作，但是，对于怎样申报的，申报了多少，有没有隐瞒不报等诸多问题，许多监督者不知道。实际上，绝大部分领导干部都不是申报的个人全部财产，而是按照自己的工资和奖金、福利的发放来填写的，很少有领导干部对工资以外的收入，尤其是非法收入进行申报的。所以，就无法实行有效监督，致使被查处的县处级以上的干部绝大多数都有来源不明的巨额财产。二是监督者权责要明确。一方面要赋予监督者应有的权力，如果监督者与被监督者权利不对等就会出现无法监督、不能监督和不敢监督的现象；另一方面监督者如果监督不力应承担什么样的责任，怎样承担责任，也要有硬性规定和具体的处置措施，使监督者立场坚定、秉公执法，否则就会出现放松监督或以权谋私、徇私枉法的现象。另外，为适应形势的变化，科学的制度也不是一成不变的，要根据变化的实际情况由权力机关及时进行修改、删除和增补，但在有权机关没有作出修改前，应维护制度的权威性。

第三，要培养强化科学化的制度意识。制度建设科学化不是一朝一夕就能实现的，是一个长期的过程，需要我们做漫长的努力。制度建设科学化的实现程度和时间长短与全党科学化的制度意识有很大关系。制度意识是对待制度的态度和认识，是制度建设的思想基础。有什么样的意识就有什么样的行为。树立科学化的制度意识对实现制度建设科学化至关重要。遵守党内法规制度不仅仅是各级党组织和党员的一种被迫的行为，更重要的要源于内心信仰与行为习惯。科学化的制度意识不仅可以促进制度设计、制度制定实现科学化，而且对制度能否得以贯彻执行有着重要的影响。因此，要加强党的科学化制度教育，增强全党的制度意识，促进党内法规制度文化建设，使全体党员充分认识到制度建设科学化的重大意义和作用，培养遵从法规制度的行为习惯，通过长期的反复的教育训练，在党员队伍中形成遵守党内法规制度的良好风尚，以提高全党执行制度的自觉性。对敢于违反党内法规制度的行为，无论是谁，无论职务多高，过去功劳多大，都应当铁面无私、不折不扣地进行自觉抵制和批评。特别是领导干部要发挥表率作用，自觉地接受制度的监督和制约，自觉地维护制度的权威。这样才能形成一个良好的科学化的制度文化氛围。

注释：

①⑦⑨中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[R].人民日报，2009-9-27.

②邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].人民出版社，1994:175.

③邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].人民出版社，1994:333.

④十五大以来重要文献选编（中）[M].人民出版社，2001:1119.

⑤十四大以来重要文献选编（中）[M].人民出版社，1997:1693.

⑥江泽民.在纪念中国共产党成立七十五周年会议上的讲话[R].人民日报，1996-6-24.

⑧胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].人民日报，2007-10-25.

⑩唐永文.制度反腐：加强从严治党的可靠保证[J].桂海论丛，2004,(5).

李春耕，中国井冈山干部学院教学科研部专职教师，华东师范大学博士生。

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1008-9187-（2010）03-0068-04

覃清蓉