潘桂仙

（广西柳州师范高等专科学校 广西 柳州 545003）

对1927～1937年农民田赋负担的思考

潘桂仙

（广西柳州师范高等专科学校 广西 柳州 545003）

国民政府初期，在增加财政开支的同时,却无力开辟财源,只能单方面地求助于提高税额或增添税种,从而使农民实际田赋负担远远高于“法定”田赋负担；而临时摊派和征收过程的积弊造成的额外负担，使得农民负担更趋沉重；此外农民缴纳的税费与政府所提供的公共产品和服务也是不等价的。这些情形表明，1927～1937年农民的田赋负担沉重且不合理。

1927-1937年 农民 田赋负担

田赋即土地税，是国家向农民征收的农业税，它是旧中国历代政府财政收入的主要来源，也是农民承受封建赋税剥削的最主要方面。二十世纪二三十年代，农民负担激增成为一个突出的社会问题。本文试通过对这时期农民承受的法定田赋负担、额外负担及农民心理认可的合理负担等进行分析，以期对这一时期的农民田赋负担有更为深刻的认识。

一、农民“法定”的田赋负担

所谓“法定”的田赋负担，是指由中央政府和省政府确定的省正附税、县附加、亩捐所构成的负担量。1927年，南京国民政府命令田赋划归地方，并于1928年正式实施，由此形成省以田赋正附税为主要征收对象，县以田赋附加为主要征收对象的格局。二十世纪二三十年代，国民党中央政府向农民征收田赋的法规文件中，体现了两个主要原则:第一，田赋附加税不得超过正税，至多与正税同等为止。第二，将田赋改征地价税，其征收标准为地价的1%。所以，衡量1927-1937年农民“法定”田赋负担，“对其数额上的‘重’，可以从附加税达正税的倍数和田赋对地价之百分比来观察”。[1]（p309）以此为基础，1927～1937年农民的田赋负担从“法定”角度衡量是不断加重的，具体分三个方面。

（一）田赋赋税总额普遍呈增长趋势。南京国民政府建立后，税额的不断增长是当时田赋征收的一个重要特征，对此，时人曾撰文指出:“自民元以来，特别自十六年以来，……赋税随着新政一天一天的加多。例如办党要钱，办自治要钱，修路修衙门要钱，甚至复兴农村也要钱，这些钱只好尽先向你们要。”[2]（p6）按全国平均来看，如果以1931年田赋税额为100%，则1912年水田仅为59%，1934年则达到108%；山坡旱地更高，同期分别为61%和111%。[3]（p210）同样的情形在各省农村也是不胜枚举。以1931年为基数，1932～1936年间，水田、平原旱地、山坡旱地三项平均的正附税总额增长，湖北6.27%，湖南12.4%，贵州12.87%，四川22.97%，陕西6.47%，安徽10.2%，江西9.47%。很明显，这些来自不同地区的材料都有力地说明了这样一个事实，即各省田赋税额普遍呈增长之势。

（二）田赋附加税目存在着严重的丛杂性。1933年修订颁行的《限制田赋附加办法》第二条对田赋附加的界定为：“以亩数或赋额及串票等为征收标准的一切捐税”。[4]（p55）它是与田赋税源相同的一切省、县捐税的总称，省县地方的各项开支往往取之于此。东方平就认为，“地方政府之财源靠田赋，其实特别是靠田赋附加。田赋附加实是中国农民最重要的负担”。[5]（p171）丛杂性主要表现在田赋中的各种附加多如牛毛，且份额、种类任意增加。1928年，国民党政府将田赋划归地方财政后，一年之间，田赋附加即增加了六项，税额增加了三倍，新增的附加税包括普教亩捐、农民银行亩捐、筑路亩捐、扩充公安局捐，县预算不敷亩捐等。据统计，国民政府时期各省属于田赋附加范畴的捐税名目共计673种之多，其中江苏147种，位居榜首，浙江有73种，湖北61种，河北48种，河南42种，安徽25种，广东25种，湖南23种，四川20种。偏远贫瘠的少数几个省份，附加税种类少，如青海只有1种，宁夏4种。[4]（p312）

虽然国民政府财政部在1928年曾颁布限制征收田赋附加税办法8条，规定田赋附加税总额不得超过正税。但实际上，由于附加税过多、过滥，因而在总量上常常超过正税许多。南京国民政府直接统治的江苏省许多地方的田赋附加税到1933年已超过正税10余倍至20倍以上[6]（p19）；“湖南各县田赋附加，超过正税30倍有之，20倍有之，10倍者则普遍皆是”[7]（p32-33）；湖北省的利川地区甚至达到骇人听闻的86倍。[8]（p300-301）对于这一点，我们还可从国民政府行政院农村复兴委员会对河南的调查情况即可看出问题的严重性。据统计，30年代前半期，河南各县附加税未超过正税一倍者仅有19县，只占总数的17.12%；超过一倍至两倍的有56县，占总数的50.45%;超过两倍至三倍的有20县，占总数的18.2%；超过四倍以上者有6县，占总数的9.01%；超过四倍以上者有6县，占总数的5.4%，而其中最高者，附税超过正税10倍[9]（p26）。很显然，众多的农村家庭为此受到极大的摧残。

（三）田赋占地价的百分比连年显上涨势头。同时期的调查结果也表明，田赋的一般高度，则大都超过地价税原则——“地价的百分之一”以上。就官方编制的《农情报告》统计资料来看，全国22省的田赋地价的平均率都高出政府规定的1-2倍，而且也高出北洋政府时期。1912年水田是1.69，平原旱地是1.80，山坡旱地是1.99；1931年水田是2.08，平原旱地是2.33，山坡旱地是2.48；1934年水田是3.05，平原旱地是3.26，山坡旱地是3.46；1935年达到最高点，水田是3.09，平原旱地是3.49，山坡旱地是3.74。[7]（p11-12）值得说明的是，由于各省报告的资料出于各种原因而有所不实，这些平均值仍是偏低的。1932年，李作周在《中国底田赋与农民》一文中就指出：拿田赋和地价来比，大多数地方已超过百分之一，多的已达百分之五。江苏武进和无锡，平均每亩地价八十元，田赋占地价约百分之一点三。……四川的田赋，依我们的估计，至少要在地价百分之六以上。[10]（p704）

20年代末30年代初，田赋的征收中还存在一种奇怪的现象，即“预征”。据调查，抗战前实行预征的有河北、山东、四川等12省，其中四川是预征田赋最重的省份。预征的次数不等，如四川各县田赋的征收，每年自三四次至八九次的都有；预征的年限不定，如梓桐1926年已征到1957年，温郸九县在1931年已征到1961年，成都在30年代初即预征到1985年，新凡预征至1991年，而在川陕“防区”内甚至还预征到民国一百年后，即二十一世纪的田赋也预征若干年了。[3]（p208）本来，田赋作为农业税应按年征收，提前向农民预征下一年乃至下几年、十几年的田赋，这是对广大农民敲骨吸髓式的财政搜刮。

毫无疑问，民国以来，尤其是进入二三十年代，农民的田赋负担远远高于法定的田赋负担。

二、农民额外的田赋负担

如果说征收省正附税、县赋税、亩捐是农民“法定”的田赋负担，那么摊派及征收过程中的积弊

则构成农民额外的田赋负担。它们往往是“法定”田赋负担的数倍，额外地加重了农民的经济负担。

（一）漫无节制的摊派，实为变相的田赋负担。在经济凋敝而又处处需款的特殊环境下，摊派是最为简单易行的筹款方式。这些摊款都是临时征收，基本没有纳入政府正式预算，其征收通常是按地亩摊派，实为一种变相的田赋。

农民这一时期的摊派以兵差为最典型，亦最重。如山东，据估计，1928年7月到1929年6月，兵差总额“平均竟占地丁正税的百分之二七四以上”。[11]（p364）河南南阳，“这种事一年里要发生好几次，农民出的款可以比税捐大上好几倍。兵差很多的年份，一亩地可以派到一元至两元，人民因兵差而终于卖地破产的不计其数”。[12]（p69）河北清苑县，各村兵差总额，自1929年6月1日到1930年7月10日的13个月间，第一次为20 912.36元，第二次为6 000.83元，第三次为62 578.60元，共计89 491.79元。该县全年地丁正税共40 775.97元，兵差占地丁正税的203%。”[11]（p364）附加税虽重，尚有一定限度,摊派则予取予求,漫无节制,“事先既无规定征期、数额,事后又不见公布用途,常有县府令该区摊一千元而区长则照两千元摊派者”。“省方若需款五千，人民所摊者至少在一万以上”。[13]（p257）所以说到农民的负担,摊派实在田赋附加之上。

（二）征收办法的积弊，农民负担无异雪上加霜。田地亩数是征收赋税的凭证，申报地亩数成为赋税舞弊的重要环节。在地亩册上，富户往往少收，穷户则被多填。据南开大学在河北涿县的调查，“有地愈多者，向县府呈报的亩数愈少，逃税的机会愈多。这因为在乡间享有多量的土地的人，多为当地的绅士或村长，呈报地亩权操在他们手里”。[14]（p262）1932年，据对河北某村一百名有产农户的调查，其中，24户实有田地20亩以上者共有土地948.16亩,只向县政府陈报503.14亩,平均占其实有亩数的53.06%。如村长实有土地116亩,只陈报50亩,其中有7户陈报的不及其实有亩数的三分之一,最多的是实有田亩34.84亩,却仅报1.8亩,不及5.3%。另有平均实有田地10亩以下者42户,其有田234.12亩,报县196亩,占其实有亩数的83.72%,其中竟有17户的报县亩数超过其实有数,最严重的1户实有土地1.48亩,报县数却为6亩,超过了3倍多。[7]（p56-58）这实例清楚的揭示了地主通过隐瞒地产逃避或转嫁田赋的手法。地主逃避了应负的田赋，结果自然是农民负担加重。

另外，农民完纳钱粮的凭据——串票,也经常成为田赋征收积弊之所在。因为农民很少识字,而且素怕官方,征收者或粮柜收取超过票面的税额时,或多收而不找零,农民通常不会发觉,[15]（p20）1934年中央大学经济系师生调查发现，乡间农民交纳田赋时，收款人员在所填写的串票上大做文章。一般征收者浮收的手段包括：“带帽穿靴”、“卷尾包零”、“大头小尾”、“买荒造荒”等。[16]（p966）所谓“带帽穿靴”是在串票时税额上预留空白，以便任意填涂；“卷尾包零”是将纳税人的地亩、钱粮化零为整，额外索取；“大头小尾”则存根少写而串票多开；“买荒造荒”是在秋勘辨别荒歉时，横加索取。由此观之，由于基层官僚及半官僚的层层加征和任意勒索，使得农民负担更趋沉重。

三、农民合理的田赋负担

在以农为主的社会里，农民是捐税的当然承担者。那么，农民负担应该有一个什么样的额度才算合理呢？有两个环节是必须涉及的：

（一）税费占农业纯收入的比例。皇粮国税自古有之，种地纳粮也在情理之中，但在二三十年代，农民的实际负担，并不等同于政府的赋税征课额。在各级官吏巧取的情况下，它是政府赋税征课与各项额外榨取之和。张泰山曾以湖北为例，推算出1927～1937年湖北农民实际的田赋负担为3.89元，这个实际的田赋负担是法定负担的7.9倍。而当时农民耕种一亩地，除去成本，每亩地农业纯收入为6.01元。由此推算，农民的实际田赋负担占农业纯收入的64.7%[17]（p83）。

虽然以上的调查是针对湖北而言的，但事实上，在二三十年代的其它地方也具有明显的共同性。例如江苏灌云每亩收入5.2元，赋税负担达4.93元。[7]（p33）在四川刘湘防区内，每种一斗田，丰年收谷二十余石，每石售洋六元，计一百二十元。一斗田纳正税六元，另征军费三十元，附加税二十元，临时摊派款十元，烟亩捐六点二元，团费六点五元，共七十八点七元，而各区乡镇保甲亦乘机盘剥，挨次附加，一斗地总计竟交至九十余元，农民一年所余仅为三十元，一年田赋和附加税竟占土地总收入的百分之七十五。如遇到歉收之年，土地所入还不能满足政府的赋税需要。[1]（p36）在绥远五原，每亩地的收入30元，但省税30元，附加税50元。所以老百姓任谷物毁于地，不事收拾，以求免税。[18]（p679）因田赋负担过重,农民常常为维持来年农业生产的简单再投入而负债。这种现象也使一些国民党官员担心，滥征赋税会“养成民间厌恶田地之危险心理”。[19]（p156）

（二）税费与政府提供的公共产品和服务。农民负担表现为农民为购买政府提供的公共产品和服务而支付的价格。政府收税行为能否得到农民的认可，除了考虑农民的经济承受能力外，还应考虑农民的心理承受能力。即在于其能否从政府提供的公共产品中得到相应的效应补偿。

二十世纪三十年代初，农民负担突增的重要原因是南京国民政府为其乡村治理转型提供经费。那么，农民为此负担的税费是否购买到了足值的公共产品和服务呢？首先从乡村治理转型诸项措施的出发点看。除建立保卫团尚能安定民生外，其余诸如推行区乡制、改组县政府机构、建立县党部、实施“完成自治计划”等措施，主要是为加强对乡村社会控制的政治目标服务，农民从中获得的效应补偿极为有限。[20]（p85）其次，从乡村治理转型诸项措施的实施状况看。《世纪评论》创刊号上一篇题为《取之于民，用之于民》的文章很能说明问题，其结论是：“大概的说，现在很多县份的收入，大部分是用来养活县政府的职员。他们的薪水、津贴、生活补助等等的开支，占了政府支出的很大百分数。……余下的钱几乎无几了，所以请不起教员、开不起医院，顾不到救济，一切建设的计划，变成纸上空谈”。[21]（p183）由此可知，南京国民政府以加重农民负担为代价开展的乡村治理转型，没能给与农民相应的效应补偿，甚至增加农民的效应损失，从而造成农民负担的严重不合理。

综上所述，国民政府时期初期，农民的田赋负担十分沉重。各项税收除了法定的正税之外,还有

名目繁多的附加以及摊派，而征收制度的弊端丛生以及征收人员的肆意浮收,捐税负担的程度已严重超出了普通农民的承受能力。在当时的生产条件下,农业收入于短时期内不可能有大幅度增长,田赋征收的迅速昂涨,只会加重农民负担,使农村经济更为衰落。

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潘桂仙（1966—），女，壮族，广西隆安人，广西柳州师范高等专科学校副教授，主要研究方向为中国近代社会经济史。