李运军 郝春艳

新版《城市规划编制办法实施细则》强调城市规划是维护公共利益,实现经济、社会、环境协调发展的公共政策[1];编制重点从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变,从侧重确定建设开发项目向对各类资源进行有效保护和空间管制转变。在城市总体规划的中心城区规划增加了空间管制内容:划定“四区”(禁建区、限建区、适建区和已建区),并要求制定空间管制措施。空间管制规划是新《城市规划编制办法实施细则》提出的面向城市总体规划及城镇体系规划的一项全新规划内容,是为增强城市总体规划及城镇体系规划的可操作性,保障规划意图能够顺利实现而提出的重要举措,意义重大。

1 我国城市总体规划空间管制的目标

城市规划作为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策,空间管制应以可持续发展的要求出发,在对城镇建设空间进行规划控制的同时,对非城镇建设空间也实施有效管制。其目标:维护社会公共利益,城乡统筹和谐发展;维护社会公平,合理使用各种资源,保护和改善生态环境。使可持续发展战略具体化、空间化,实现效率与公平,促进区域社会全面协调可持续发展。

2 对传统城市总体规划的关注

1)规划技术人员的问题。在编制城市总体规划时,规划技术人员被地方政府要求千方百计加大人口规模,这主要根源在于我国城市总体规划中“人地对应”的技术要求。实际上,每一届地方政府更关心的是未来城市发展的空间规模。所以尽管我国人均耕地资源已经严重不足,但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度,而是建设用地过度扩张,土地低效利用。

2)规划实施管理中的问题。城市总体规划在政府实施管理过程中存在很大问题。以前在区域内城市和乡村一直采用的是不同的管理制度,城市总体规划以前多是在主要城区进行管制,缺乏对区域全盘考虑,造成城乡结合部和广大农村地区缺乏管制,使乡村资源环境破坏日益严重。

3)空间规划体系的问题。目前城市规划与国土规划、区域规划三类空间规划存在日益突出的不协调问题。建设部门主管城市规划和城镇体系规划,发改委部门主管区域规划,国土部门主管国土规划和土地利用总体规划,三大部门都在追求自成体系的发展,规划集中解决区域矛盾的出发点和落脚点不一致,因而在空间规划编制与实施过程导致十分有限的土地资源浪费、空间管理无序、区域管理失控。因此,需要统一的部门进行空间规划体系研究。

3 目前中心城区空间管制在我国城市总体规划实践中的问题

1)“空间管制”的概念理解多样。在城市总体规划的中心城区规划中,由于大多数编制规划的人员不能够完全理解“空间管制”的概念,对规划管理缺少经验,形成空间管制确定的层次、范围和措施自主性较强,缺乏统一标准,造成从上到下的“纵向条条分割”和地区与地区之间的“横向块块分割”的局面,使空间管制内容流于形式。城市总体规划的中心城区空间管制本是面向操作管理层面的,在规划编制过程中,有的按照编制办法的流程先划定“四区”后进行土地利用布局规划,也有先有土地利用布局后确定“四区”,“四区”图成为被土地布局指导的形式操作。

2)“四区”的界定理解多样。关于禁建区、限建区、适建区的界定,不同情况下出现不同理解,在概念的把握上十分主观,并没有量化到可操作的层面。如对限建区如何界定的问题上,可以理解为限制建设,但是确切的说什么样的行为属于限制建设,是对某种类型行为限制建设,还是对整个用地的建设量进行控制,这个控制量怎样确定,如何限制建设活动,具体如何操作,都没有明确的办法,也没有明确的法律规章出台。

3)不同空间管治交叉。各类不同层次、内容的空间管治规划既各自独立,又互相交织,矛盾较多;不同空间尺度的规划上行下效,内容缺乏针对性。如土地利用总体规划的空间管制是对耕地资源进行保护,而总体规划的空间管制除保护耕地外,还要兼顾很多利益主体,如控制城市无序蔓延。这也极易造成城市总体规划的实施执行机构无所适从的局面。

4)实践时间短。我国实行城市总体规划空间管制的时间较短,对中心城区进行空间管制意义不明确,管制分区内容及规则都不够完善,制定的原则性管制分区过于笼统,指导性不强,为规划的实施管理增加了难度。

5)法律地位需加强。空间管制既然是通过法律、政令等手段实施对客体或区域行为的规范与限制,其相关法律法规有待于进一步健全,使其地位和作用进一步加强,真正起到空间管制的作用。因此,空间管制分区要适应空间管制的需要,以实现区域目标为原则,进行分类管理和调控,强化政府的调控手段,鼓励土地利用向社会、经济、生态综合效益最佳的方向转移,并制定切实可行的空间管制原则和措施。

表1 各类分区规定主导用途、非主导用途和零星用地允许用途表

4 对各分区规定的主导用途、非主导用途和零星用地允许用途的建议

在城市总体规划中将中心城区划分为禁建区、限建区、适建区和已建区,对各区又分为两类,各类实施不同开发建设管制内容。在土地利用总体规划中,不同土地用途也实行不同的管制原则,要综合考虑土地用途与“四区”的对应关系,在此以图表形式对土地主导用途、非主导用途和零星用地允许用途加以说明,以更好的使土地利用总体规划和城市总体规划相对应。如表1所示。

5 对我国城市总体规划中心城区空间管制分区类型的建议

1)禁建区。禁建区是必须严格保护的区域,应是最先明确,且不能随意变动。主要是指国家法律法规规定的各类自然保护区、文化遗产地区、国家风景文化区等和对区域的生态环境起到关键作用的区域。总结起来禁建区主要包括:基本农田保护区、重点河流水域控制区、地表水源一级保护区、地下水源核心保护区、文保单位的重点保护区、国家或省级自然保护区的核心区、大型生态公园和对区域的生态环境起到关键作用的区域等。禁止建设区作为生态培育和生态建设的首选地,区内禁止任何城市建设行为,任何不符合资源环境保护要求的建筑必须限期搬迁。

2)限建区。限建区是需要控制开发的区域,应主要考虑生态环境的敏感性和脆弱性,综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。一般包括地表水源二级保护区、地下水源防护区、文保单位的建设控制地带、历史文化街区的重点保护区和建设控制区、国家或省级自然保护区的非核心区、经济林、缓冲绿带、区域性交通廊道控制用地及一般农业生产用地等。限建区的开发建设行为应按照相关保护要求,提出具体建设标准,实施相应的资源环境保护措施和补偿政策。

3)适建区。适建区是需要规划引导和调控的区域,包括坡度平缓的地区、各城镇建设区、乡村居民点及文物古迹的环境协调区。适宜建设区是城市发展优先选择的地区,但建设行为需要根据资源环境条件,科学合理确定开发模式、规模与强度,满足各类保护区的标准要求。

4)已建区。已建区包括城市建成区和工矿建设用地。划定城市建成区是为了反映一定阶段城市建设用地的规模、形态和实际使用情况,为分析研究用地现状,合理利用建成区用地和筹划城市建设发展用地提供基础,可使城市建设用地的统计有统一的途径,以便在城市之间进行比较,并为制定城市规划的用地指标提供依据。

“四区”中最重要的是禁建区和限建区,它们主要以国家相关部门的法律、法规为依据,结合实际情况确定。禁建区是根据国家相关法律、法规规定确定的,应最先明确[2],且不能随意变动;限建区主要考虑生态环境的敏感性和脆弱性,是对城市保留、保护地块的必要控制,这也是目前城市发展中最容易忽略的一点,制定限建区的规划,对将来城市总体规划的编制以及控制性详细规划的编制都要起到规范性作用。在限制和适宜建设区,要综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。

[1] 建规[1995]333号,城市规划编制办法实施细则[S].

[2] 王 静,程 桦,刘 康,等.土地用途分区管制的理性分析与实施保障[J].中国土地科学,2003(3):47-51.