王 迪

“我们几十万亿的国有资产可以分给13亿民众。”11月5日,在“财新峰会”上,中欧国际工商学院经济学和金融学教授许小年语出惊人。

许小年的话再次挑起人们对国有企业利润分配关注的神经,在经过长达三年的“折中”“平衡”的博弈之后,央企红利的“提比”“扩围”之争已见分晓。

11月3日,国务院常务会议决定,从2011年起,将五个中央部门(单位)和两个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围,并适当提高中央企业国有资本收益收取比例。

然而,财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强并不乐观,他认为,企业红利上交和使用的透明度低,缺乏相应监督协调机制,面临诸多体制难处。

提比5%?

11月3日的国务院常务会议称,将提高中央企业国有资本收益收取比例。但是,并未对外公布提高比例。

《中国新闻周刊》从多方渠道获悉,此次央企红利上缴的比例极可能是提高5%。可以佐证的是,最近由财政部牵头制定的“关于完善国有资本经营预算试行办法的相关意见” (下称《意见》)内容称,央企上缴红利比例从提高5%到30%不等。

受访专家认为,为了照顾企业的承受能力和国有资本经营预算的顺利实施,国务院最后确定了上调比例最低的方案,“提比”5%是折中的办法。但是“提比”5%如果一刀切的话,对某些企业来说确实有些低,应该根据不同企业,设置不同的比例。

财新网报道亦称,2007年开展试点时确定的三类央企将面临不同的“提比”:第一类为资源型企业,如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等,征收比例从原来的10%上调到15%;第二类为一般竞争性企业,如钢铁、运输、电子、贸易、施工等,征收比例从原来的5%上调至10%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,从原来暂不上缴上调至5%。

上述五个中央部门(单位)所属企业是指教育部、文化部、广电总局、农业部、中国国际贸易促进会的下属企业,后者属于事业单位。此次纳入中央国有资本经营预算的前述共1631户企业均为条件相对成熟的自主经营、独立核算企业。这些企业2011年起将按5%的税后利润比例上缴红利。

上述专家透露,财政部《意见》中有关“提比”部分,今年上半年已征求14个中央部委的意见,由于只是适度提高上缴红利的比例,至今已无太多争议了。

陈少强预测,这次提高国有企业红利上交比例后会稳定一段时间,毕竟国有企业结构调整和行业发展的任务还较重,国家也会考虑国有企业实际经营情况。

“养鱼为民”

国资委原主任李荣融在任期间,央企数量由2003年的196家重组至目前123家。

今年7月,李荣融卸任前曾宣布,国资委将在2010年底前将央企数量调整到100家以内。

对此,当时有评论认为,减少中央企业数量意在收缩垄断范围,治理国有企业所固有的成本高、效益低、奢侈浪费以及腐败等现象。

近几年,有关央企高管天价年薪、公务消费浪费等现象不断受到批评。批评的背后则是对央企利润分配模糊的隐忧。

60年来,国家对国资企业的分配关系大致经历了统收统支、放权让利、利润留存和利润分类上交四个阶段。

1978年以前,国营企业实现利润全额上交。即所说的“统收统支”,计划经济的分配体制严重影响了企业和职工的积极性,也制约了经济的发展。

为了调动企业积极性,1978～1992年,国家采取“放权让利”政策。1979年7月,国务院下发《关于国营企业实行利润留成的规定》。次年1月,国务院批转国家经委、财政部《关于国营工业企业利润留成试行办法》,规定利润增长的40%留企业,60%交国家。

据陈少强分析,“放权让利”政策的利润留成制度把企业的经济利益同企业的经营成果紧密结合起来,但利润留成比例不合理,争基数现象普遍。

1992年以来,中国加快了市场化进程。1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,并逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。陈少强把1992～2007年这个期间称为“利润留存”。

2005年1月14日,时任国务院国有资产监督管理委员会党委书记李毅中就曾透露,中国将及早建立国有资本经营预算制度,国资委正积极与人大财经委、财政部、社保基金理事会等有关部门协商沟通,抓紧研究建立国有资本经营预算制度方案。

2007年,国务院《政府工作报告》提出,将进行国有资本经营预算试点。由此,关于国有资本经营预算在搁置长达两年后再度被提上日程。

所谓国有资本经营预算,指的是政府针对国有企业经营性收支的计划,即政府作为股东,对国有企业的利润提取分红和进行再分配。

2007年9月,国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。

同年12月,财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》,明确国有资本收益主要形式是国家出资企业上交的税后利润,国有资本收益收取对象为中央管理的一级企业,中央企业上交利润的比例分三类执行:第一类为资源型特征的企业,上交比例为10%;第二类为一般竞争性企业,上交比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,上交比例3年后再定。

由此,陈少强把2007年以来央企分配称为“利润分类上交”。最终,央企在经历了十几年“放水养鱼”之后,开始“养鱼为民”。

对于国家与国家出资企业的分配关系的曲折过程,陈少强将其总结为渐进式改革的总体思路,即先易后难,先增量、后存量,先调整利润、后全面改革税费。

长期关注国企垄断的专家、国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇接受《中国新闻周刊》采访时表示,国家与国家出资企业的分配关系的曲折过程,更多是一种讨价还价过程,是一种利益博弈过程,背后争论更多是国有企业要不要进一步投资,要不要发展的问题。

人大立法确定

在央企红利的“提比”“扩围”大政方针确定之后,央企红利怎么分、分给谁也牵动着公众的神经。

根据国家发展和改革委员会提供的数据显示,今年前三季度,央企累计实现净利润6416.5亿元,同比增长55%。

面对持续高涨的央企利润,许小年建议,要刺激消费,就要在财富和收入的分配上向居民倾斜,与其国资委掌握几十万亿的国有资产,不如把它放到全国社保基金里,来充实社会保障,使老百姓可以放心把储蓄拿出来用于消费,来支持中国经济的增长。

“国有企业上交的红利实际上可以用于划转全国社保基金,”陈少强也同意这种做法,“但应仅限于中央本级国有企业,上交比例不应太高(如大约为10%),并且这一比例应随着未来社会保障压力的增大而逐步提高。”

2009年,纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业资产总额超过22万亿元,该年度共实现利润总额9655.6亿元,而上交的预算收入仅为988.7亿元,约为利润总额的十分之一。

受访专家们认为,上述局面的出现,是有体制背景的。国有企业特别是中央国有企业在经济上掌握相当资源,相应地在政治上也有较强话语权。典型的例子是,一些超大型中央企业领导人的任命权,不在国有企业出资人代表的国资委,而在中组部。显然,中央企业的这种人事组织结构会增加政府和国有企业在国有企业红利上交方面的谈判难度。

另外,央企上缴红利是国家作为出资者行使的所有者权力,其依据是国务院及相关部委的文件,适用对象仅仅为国有企业,文件严肃性弱、透明度低、监管和处罚力度弱,操作实施相对困难。

陈少强在接受《中国新闻周刊》采访时表示,从长远来看,国有企业回报股东、向国家分红的机制应通过法律来完成。现有的一些法律,如《物权法》《企业国有资产法》等已明确了国家作为出资人的权利,今后应进一步细化,出台专门的《国有资产法》。

杨宜勇也认为,在政府与国有企业之间达成共识后,应由人大来主导立法,“红利如何分配得问全国人大预算工作委员会,是否需要纳入预算管理。预算调不调?调多少?调了做什么用?这应该全国人大来牵头搞,确定之后,再由财政部来编预算。”

陈少强建议,在短期法律难以出台的情况下,应提高国有企业上交红利的透明度,加大社会公众的监督,政府有关部门的监管和处罚力度也应跟上。★