制度变迁中的政府行为理论研究综述

2010-04-12张显未

深圳大学学报（人文社会科学版） 2010年3期

张显未

（深圳大学中国经济特区研究中心，广东深圳 518060）

制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，政府作为最大的制度供给主体，承担着提供社会公共物品的职责，相对于其它行为主体（个人和组织），政府行为对于制度变迁具有不可替代的影响。随着制度变迁的不断演进，政府的行为方式和作用机理成为学界探讨的重要论题，本文通过对国内外学者的相关文献进行综合分析，期望为制度变迁中的政府行为理论研究提供有益启示。

一、国外经典文献关于制度变迁中的政府行为理论

把政府看作制度环境中的行为主体并考察其行为特征，是理解政府行为逻辑，以及制度变迁中政府角色演变等问题的重要视点。在国外相关研究成果中，最具代表性的有哈耶克(Friedrich A.Hayek)、奥尔森(Mancur L.Olson)、诺思(Douglass C.North)、青木昌彦(Aoki Masahiko)等学者的理论。

（一）哈耶克：自发秩序理论中的政府行为

哈耶克将人的理性有限性、信息不完全性和环境不确定性作为理论预设，对制度变迁中行为主体的特征进行了区分。他认为参与制度变迁的最基本行为主体是社会中的个人，而不应该是以理性中心自居的政府，政府在制度变迁中只能作为辅助力量处于从属地位。通过对行为主体的分析，哈耶克对政府的行为目标和行为界限给予了阐释。

哈耶克认为制度变迁中的政府应将实现自由、竞争、平等作为其行为目标。他强调自由可以引导社会实现更完善的制度，也是促使制度变迁遵循好的路径演变的约束条件，只有作为个体的人在不受强制的情况下自由选择，才能实现自发演进的更好制度；竞争不仅是保障自由的有效途径，而且是调节资源合理配置的重要手段，“它是使我们的活动在没有当局的强制和武断的干预时能相互协调的惟一方法”[1]，竞争使社会秩序得到有效调整；哈耶克认为平等是机会的平等而不是结果的平等，一个平等的社会应该按照统一规则对待所有相同的事件和个人，这种平等有助于自由的实现，政府应维护普适性规则的平等。

在以自由、竞争和平等为目标的前提下，哈耶克将政府行为界定为维护一般性规则、保护产权和自我约束等方面。首先，政府对规则制定的权限应是对经验和习俗的抽象，“政府的一切强制行动都必须限于一般且抽象规则的实施”[2]，任何试图依靠理性设计具体法律条文以指导人们的行为，都意味着对自由的侵害和对个体的奴役；其次，政府保护私人领域免受强制是有效竞争的前提，只有人与人之间划分出合理且明确的界限，才能产生不同主体之间的竞争，私有产权受到保护意味着个体的平等和自由；再次，政府应通过法治对自身权力实施约束，政府除实施一般性规则以外不得再采用其它方式对个人实施强制，否则就意味着对个人自由的侵犯。

（二）奥尔森：利益集团理论中的政府行为

奥尔森通过考察利益集团的行为后果揭示出政府在制度变迁中的行为方式。他认为随着制度在稳定与演变中交替变化，利益集团对社会发展会产生负面效应，政府应该对利益集团的行动进行约束，促进制度变迁朝着好的方向发展。

政府应对利益集团的行为缺陷进行替代。奥尔森认为利益集团的外部性导致制度供给不足，“一个目标或企图对一个集团来说是公共的这一事实的本身，就说明这个集团中没有人能被排除在实现这一目标所带来的利益和满足之外”[3]（P13），这为“搭便车”行为创造了条件，导致利益集团提供的集体物品数量低于最优水平，而且“集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量”[3]（P29）。纯粹由利益集团主导的制度变迁，难以实现制度的有效供给，政府应该主动介入以弥补制度供给的不足。

政府对于利益集团的利益要进行协调。奥尔森认为不同利益集团的能力存在差异，大规模的利益集团由于参与分享总收益的人数众多而导致激励弱化，难以实现有效的集体行动，而小规模集体和弱势群体常常被排除在社会事务协商之外，其权益受到忽略或剥夺。政府应当调动大多数人参与到社会事务的协调中，使不同利益集团之间形成均势，以对某些利益集团处于强权地位从而剥夺社会整体利益的状况形成制约。

政府应该尽量消除分利集团的负面效应。首先，分利集团试图通过财富的重新分配而不是增加社会财富总量为自身争取更大利益，这会导致不同集团之间的分配差距越来越大，“社会中的特殊利益组织或集团降低社会效率和总收入，并使政治生活中的分歧加剧”[4]（P52）；其次，当分利集团难以获取新技术成果时，就会设法阻碍新技术的推广和运用，同时，“当分利集团发展到足以取得成功的规模时，它必然采取排他性的政策，并力图使其成员限制在收入相近于贡献相近的范围之内”[4]（P74），即维护垄断地位；再次，分利集团常常采取院外游说的方式寻求政府支持，这会增加市场协议的难度和复杂性，提高游说成本在生产成本中的比重，降低经济效率，滋生政府腐败行为。

（三）诺斯：制度变迁理论中的政府行为

在诺斯的分析框架中，制度变迁中的政府行为具有双重性。他提出了著名的政府悖论：在制度变迁中，政府一方面要在不同利益集团之间分配产权以实现自身利益最大化，另一方面要努力降低交易费用以实现社会产出最大化。政府这两个行为目标之间存在着冲突，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[5]（P20）。在此基础上，诺斯进一步从强制性和自发性制度变迁方式分别对政府行为给予了界定。

诺斯认为强制性制度变迁中的政府行为主要体现在营造合理的制度环境、保护有效的产权结构、塑造良好的意识形态等方面。首先，制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”[6]，是社会的基础性制度安排，对其它具体制度安排起着制约和影响作用，但是制度环境的变迁必须依赖强制力，而由拥有合法强制权力的政府来完成这一过程具有巨大优势；其次，明确的所有权界定和有效的产权结构直接影响经济增长效率，“产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位”[5]（P21），与其它组织相比，政府在拥有和执行暴力方面具有比较优势，应承担维护有效产权结构的职责；再次，意识形态通过提供内化的文化价值，增强人们交易行为的可预见性，使人们的行为更加经济，同时，意识形态的约束使人们从道德、荣誉等方面自觉地收敛不承担成本只享受收益的自利行为，减少“搭便车”现象。

与强制性制度变迁中初级行动团体①的角色不同，自发性制度变迁中的政府退居其次，以辅助性行动帮助初级行动团体实现制度变迁收益。诺斯认为制度创新主体可以借助政府的干预或默许采取行动以降低制度变迁成本，因为政府拥有的合法强制力可以为制度实施提供保障，并且政府的参与有利于实现制度变迁的规模效益。

（四）青木昌彦：进化博弈理论中的政府行为

青木昌彦改进了传统博弈理论并发展了进化博弈分析方法，在此基础上对制度变迁中的政府行为进行阐释。他将制度界定为博弈的内生规则，他强调“制度既是博弈规则，也是博弈均衡”[7]，制度与行为主体之间是一个相互作用、相互影响的过程，参与博弈的行为主体对环境有着明确的主观认识，行为主体之间的主观博弈推动着制度变迁。青木昌彦以此为切入点，分析了政府在制度变迁中的行为特征。

青木昌彦认为政府是博弈主体并且直接参与其它行为主体的互动。“从经济学的角度来分析这些问题时，可以将其模式化为以政府和企业为博弈者的博弈问题”[8]（P234）。政府参与博弈的行为方式体现在对法律制度的制定和灵活设计规则以对其它行为主体产生约束，其行为动机是为了实现两类目标：一是协调经济资源和收入的合理分配，二是为政府自身争取更多的收益。

青木昌彦强调政府在制度变迁中具有其它行为主体不可替代的作用。首先，外生制度的变迁必须依赖政府权力得以实施。政府拥有合法的强制权力，可以保证外生制度得以执行，使得人们遵从外生制度的框架；其次，政府对自生制度的行动体现为对行为主体的心理预期产生影响，因为处于稳定状态的自生制度的均衡点直接受到人们心理预期的影响，人们通常是按照未来预期采取行动从而导致制度变迁发生，政府通过修改规则改变行为主体的预期，使之修正自己的行为方式，从而达到影响自生制度变迁的目的。

二、基于国外文献研究的评论

哈耶克的自发秩序理论从3个紧密关联的角度为制度变迁中的政府行为提供了思路：制度是自发演进的结果、强调政府的保护性职能、正确认识政府行为的局限性。制度变迁是经过人类经验积累而缓慢演化的产物，而政府没有能力对社会中分散的知识和信息进行整合并加以充分利用，因此，政府应将自身的权限约束在确立和保护一般性规则方面，同时利用法治来预防政府行为的泛滥。但是，哈耶克的自发秩序理论过于强调制度的自发进化性，没有对理性中心的能动性和主动性给予充分的重视。尤其是处于制度转型期的社会，政府作为制度供给者在自上而下的制度变迁中起着引导和保护作用，从制度的设计到实施都离不开政府的参与，客观现实地认识政府的行为效果有利于制度变迁沿着良性路径发展。

奥尔森创造性地将利益集团作为分析制度变迁的基本单位，重点阐释了利益集团行为的消极影响，指出政府制约和均衡利益集团权势的重要意义。但是，奥尔森的利益集团理论没有意识到正式制度与非正式制度的区别，对于制度变迁的研究仅仅局限于正式制度的范畴，没有对利益集团、政府行为和非正式制度之间的关系进行分析。他对于利益集团行为影响因素的衡量标准比较单一，仅从利益集团的规模进行评判，没有对其社会影响力和实力给予充分重视，而后者才是利益集团行为能力差异的重要因素。同时，奥尔森对利益集团在制度变迁中的正面作用分析较少，着重于对其负面影响的研究，并以此为出发点，认为政府在制度变迁中的作用主要体现在对利益集团的行为后果进行严格限制，将政府行为与制度变迁关系的定位过于简单化。

诺斯对新古典经济学的理论假设进行修正，提升了对制度变迁理论的解释力，充分重视政府行为在制度变迁中的作用。但是，诺斯的制度变迁模型侧重于均衡分析而不是动态演进分析，实质上还是一种静态或比较静态的分析方式，而制度变迁是一个长期的历史进程，制度变迁分析方法应将长期动态分析和短期静态分析相结合。诺斯对于制度变迁的具体类型没有进行合理的区分，尽管他对自发性制度变迁和强制性制度变迁作出了划分，将制度变迁中的行为主体归纳为个人、团体和政府3个方面，但是他将个人或团体推动的制度变迁归纳为自发性制度变迁，将政府主导的制度变迁当作强制性制度变迁，这种划分过于狭隘。个人或团体推动的制度变迁并不是任意的和自由选择的，必须受到一般性法律规则的制约；政府主导的制度变迁也存在自下而上的自发性因素，并不仅仅是政府这一主体单独完成的，强制性制度变迁也必须有个人和团体的参与才能实现。

青木昌彦从进化博弈理论的新视角对制度变迁中的政府行为给予了界定，但是，青木昌彦没有明确区分参与博弈过程的行为主体作用，而且对于行为主体的定义不具有稳定性。他认为“一般的博弈论，分析的是某些固定的参与者所进行的特定博弈，而进化博弈论则假定一个社会存在着许多参与者。根据分析框架的不同，参与者有时是有限的，有时是无限的。而且，每一回都是对参与者的集合随机抽样，由被选出来的参与者进行预先规定好的博弈 (要素博弈)，获得在要素博弈中所得的利益”[8]（P263）。尽管他将制度区分为外生制度和自发制度两种类型，但是并没有从行为主体的角度对他们在制度变迁中发挥的作用进行具体分析。

三、国内学界关于制度变迁中的政府行为理论

近年来，国内许多学者对制度及制度变迁理论进行了大量研究和探讨，其中大部分学者都是结合中国制度变迁的现实背景，对中央政府和地方政府在经济体制转型进程中的行为方式及角色演变提出不同看法。

（一）制度变迁中的政府行为动因

林毅夫从交易成本的角度对制度和制度变迁的特征进行分析，指出政府行为产生的重要原因在于弥补制度供给不足。他指出制度变迁的核心因素是交易费用，从现行制度安排转变到新的制度安排将会耗费高昂的成本，当行为主体意识到新制度的潜在净收益高于制度变迁成本时，才愿意采取行动推动制度变迁，否则制度变迁不会发生。即使个人愿意发动诱致性制度变迁，但是个人理性不能等同于集体理性，制度固有的“搭便车”问题也会成为诱致性制度变迁的障碍，所以依靠理性的个体推动制度变迁会造成社会中制度供给的不足。为了使制度供给达到最佳状态，必须依靠政府行为弥补制度供给不足问题。事实上，政府行为具有规模经济和合法强制力的优势，能够以更低的成本提供制度供给。

林毅夫区分了两种不同类型的制度变迁方式：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁 “由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”[9]即便如此，政府在采取行动发动制度变迁时，也会根据其在制度变迁中成本和收益的比较来行事，如果政府的预期收益高于制度变迁成本，就愿意发动制度变迁，否则就不会。

（二）制度变迁中的政府行为方式

杨瑞龙通过对我国制度变迁的现实背景和特征进行考察，将具有相对独立目标函数和制度约束条件的地方政府引入制度变迁理论的探讨，提出了“中间扩散型制度变迁方式”[10]假说，并推断：中央集权型计划经济体制国家向市场经济体制转变的现实路径将依次经历供给主导型制度变迁、中间扩散型制度变迁和诱致型制度变迁三个阶段。杨瑞龙认为，随着权力中心对地方政府在行政权限和财政资源的逐步放开，地方政府的由传统计划经济体制下单纯的中央政府代理人转变为具有较大资源配置权限和独立经济利益的行为主体，地方政府增强了参与制度变迁的意愿和能力。在从权利中心供给主导型制度变迁向微观主体诱致型制度变迁演化的进程中，地方政府成为权力中心提供制度创新和微观主体需求制度创新的桥梁，只要地方政府采取行动使权力中心的利益最大化与微观主体的有效产权得到协调，就可以化解“诺斯悖论”。这种“中间扩散型制度变迁方式”是供给主导型制度变迁向诱致型制度变迁演进过程中的过渡阶段。

随后，杨瑞龙和杨其静从博弈论的视角提出“阶梯式的渐进制度变迁模型”[11]，认为制度变迁体现了中央政府、地方政府和微观经济主体三方博弈的结果。在制度变迁进程中，中央政府、地方政府和微观主体各自存在不同的行为方式，中央政府受制于信息有限性必须依赖地方政府提供制度变迁信息，但由于制度变迁的风险会造成高昂的成本，必须对地方政府的制度创新行为给予约束；地方政府为了实现本地产出最大化和向中央政府表现政绩，将尽最大可能把制度创新的领域扩展到中央政府所能容许的最大极限；微观主体追求经济利益最大化，但是它们没有足够的实力直接与中央政府进行谈判，只能在地方政府提供的制度创新空间中谋取收益最大化。地方政府成为了中央政府与微观主体之间的中间人。

（三）制度变迁中的政府角色和行为效果

黄少安通过分析转型期地区的改革现象，提出了关于制度变迁的3个理论假说：“同一轨迹上制度变迁的边际收益先递增后递减，其变化轨迹呈倒‘U’型曲线；政府行政力量推动市场化改革在一定时期内是可行的、有效的；制度变迁中不同主体的角色定位和转换主要取决于制度变迁对各自利益的影响，也受制于其他因素。”[12]他认为社会中存在多个利益主体，不同的利益主体对制度变迁的作用不同，据此可以将行为主体划分为“主角”和“配角”两种类型，但是不同主体的角色在制度变迁进程中会发生相互转换。黄少安采用 “制度变迁主体角色转换假说”[13]对中国制度变迁的过程进行了解释，并对杨瑞龙的“三阶段论”给予了批评。他强调，在中国制度变迁进程中，中央政府、地方政府和微观主体在不同时期具有不同的行为特征，扮演不同的角色，地方政府并不是介于中央政府和微观主体之间的单纯组织，因此，制度变迁不会表现出清晰的“三阶段”特征，也不存在一个独立于强制型制度变迁与诱致型制度变迁之外的第三种方式。

洪银兴在对中国制度变迁分析的基础上，提出地方政府在经济体制转型过程中充当了 “市场行动者”的角色[14]，其行为呈现出“市场性”特征。处于转型期的中国经济体系中，市场机制还存在很多不能充分发挥作用的领域，政府行为部分地替代了市场机制，即由政府代替市场行使一部分资源配置的职能以满足经济发展需要。洪银兴和曹勇认为地方政府行为主要体现在推动市场化、衔接不完全计划和不完全市场、针对本地区具体情况调整宏观政策、提供制度创新等方面[15]。但他们强调地方政府行为对市场功能的替代不会长期持续下去，仅仅是在转型期的特殊表现，随着市场机制的逐步完善，地方政府行为在经济体制中的作用将不断弱化。

周振华将制度变迁划分为政策、组织和操作三个层次，认为中央政府在宏观政策和战略决策方面起主导作用，地方政府在宏观决策和基本规则的具体执行方面是主要行动者[16]；周业安采纳进化理性主义分析方法，将中国制度变迁定义为政府实现外部环境的构造和微观主体采取具体行动的合辙演化过程，中央政府起着制定规则和评判作用，地方政府则充当了“制度企业家”角色[17]；郭小聪认为应该引入新的标准来衡量政府行为在制度变迁中的成效，如果简单地从制度效率和新旧制度收益比较的方式来评价政府的行为效果，将无法解释不同地区制度变迁中政府行为的复杂性和多样性，他主张引入马克思主义经典作家的唯物史观来考察政府行为效果[18]；陈天祥认为政府是制度变迁中最重要的主体，政府同时在制度需求和制度供给两方面起着无可替代的正面作用，但是，由于统治者的偏好和有限理性等原因，政府在制度变迁中也存在着一定的消极作用。[19]

四、基于国内学者研究的评论

目前国内学者对制度变迁中政府行为的研究，大部分都是基于中国转型期背景探讨政府的功能和行为特征。他们借鉴西方经济学的理论框架，从制度变迁理论视角提出观点并加以阐释，从研究视角到论证过程都具有一定新意，但往往忽略了不同地区政治体制和行政传统的特殊性，以及制度环境特色与西方经济学理论假设条件之间的偏差。例如林毅夫关于政府行为的理论，在制度变迁理论框架下对一般性的政府行为动因进行了分析，但却没有对中央政府和地方政府进行明确区分，在其理论中隐含的前提条件是地方政府与中央政府具有完全相同的行为目标和约束条件，地方政府和中央政府的行为完全保持一致。事实上，在许多国家和地区，中央政府和地方政府的关系并非如此简单化。

除此之外，很多研究成果简单地将经济体制转型理解为由权力中心主导的自上而下的强制性制度变迁过程，过于强调政府行为的积极作用，对政府在制度变迁中的多重角色及其演变缺乏全面考证，同时对微观经济主体的制度创新意愿和制度创新能力缺乏充分的重视。例如杨瑞龙等人的分析，虽然意识到了地方政府在制度变迁中的地位和应采取的行为方式，但是忽略了微观主体采取行动的主动性和积极性，将微观主体视为制度变迁中的被动接受者，对微观主体作为初级行动团体的行为结果缺乏明确的认识。

笔者认为，导致这些理论认识不足的根本原因在于对于政府的多样化行为缺乏具体区分，从而对制度变迁中政府行为的内在演化原因不能给出合理解释，最终无法说明制度变迁中政府的角色定位和行为特征。

注：

①诺斯按照行为主体在制度变迁中的作用和影响，将其分为初级行动团体和次级行动团体，初级行动团体在制度变迁中起决策和主导作用，次级行动团体在制度变迁中起支持和配合作用。

[1]（英）哈耶克.通往奴役之路[M].北京：中国社会科学出版社，1997.41.

[2]（英）哈耶克.自由秩序原理[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997.191.

[3]（美）奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995.

[4]（美）奥尔森.国家兴衰探源[M].北京：商务印书馆，1997.

[5]（美）诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

[6]（美）戴维斯，诺思.制度变迁的理论：概念与原因[A].陈昕.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[C].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.270.

[7]（日）青木昌彦.沿着均衡点演进的制度变迁[A].刘刚等.制度、契约与组织[C].北京：经济科学出版社，2003.22.

[8]（日）青木昌彦，奥野正宽.经济体制的比较制度分析[M].北京：中国发展出版社，1999.

[9]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性适度变迁[A].陈昕.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[C].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.384.