周耀宏

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

促进民族地区的繁荣与发展、维护边疆地区的团结、稳定和安全始终是我们党民族工作的一项重要内容，而边疆民族地区农村基层党组织是这项工作的主要执行者和实施者，党的十七大报告提出要“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”[1]54，为边疆民族地区农村基层党组织开展党建工作指明了方向，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，进一步为边疆民族地区农村基层党组织建设提供明确的指导思想、目标和任务。准确把握边疆民族地区农村基层党组织在构建社会主义和谐社会中的科学定位、客观认识边疆民族地区农村基层党组织面临的严峻挑战、探寻加强边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设的有效路径，仍然是当前我们党的建设伟大工程需要不断探索的一个重大课题。

一、边疆民族地区农村基层党组织在构建和谐社会中的定位

坚持民族平等、民族团结、各民族共同繁荣和实行民族区域自治是党把马克思列宁主义基本原理与中国具体实际相结合探索出的解决中国民族问题的唯一正确道路。加快边疆民族地区经济社会发展是促进各民族经济文化平等，实现共同繁荣的重要步骤和根本途径。

(一)农村基层党组织是促进边疆民族地区经济发展的战斗堡垒。由于特殊的地理环境和历史原因，边疆民族地区经济发展相对落后，加快这些地区的发展，尽快改变贫穷落后面貌，需要进一步加强和改进这些地区农村基层党组织建设。发展是党执政兴国的第一要务，也是解决一切问题的关键。江泽民曾经强调：“加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。全党同志一定要充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性。”[2]改革开放以来，边疆民族地区农村基层党组织紧紧围绕经济建设这个中心，发挥战斗堡垒作用，克服各种困难和险阻，团结和带领各民族人们齐心协力搞生产，一心一意谋发展，创造性地开展工作，从而使边疆的发展日新月异，使边疆各族人民逐步过上富裕生活。边疆民族地区农村基层党组织积极发挥连接中央和地方的桥梁纽带作用，认真贯彻执行党中央的改革开放政策、西部大开发战略和加快边疆少数民族地区各项事业发展的相关政策，并结合当地实际取得显著成绩。

(二)农村基层党组织是实现边疆民族地区共同繁荣的政治核心。党的十七大指出：要“牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”[3]。各民族的共同繁荣是解决民族问题的根本出发点和归宿。在新时期搞好民族工作，最重要的是要积极创造条件，加快边疆民族地区农村的经济和科学文化事业，这也正是边疆民族地区基层党组织建设必须抓住的要领，唯有此才能抓出成效。改革开放以来，边疆民族地区农村基层党组织坚定不移地贯彻落实中央关于国家帮助少数民族地区发展的政策，认真贯彻实施民族区域自治，坚持以经济建设为中心，千方百计地把加强基层党组织自身建设和加快本地区经济社会事业的发展有机结合起来，为逐步缩小民族地区与内地和沿海地区的发展差距、促进边疆各民族共同繁荣发展发挥了重要作用。

(三)农村基层党组织是维护边疆民族地区社会稳定的重要保障。团结稳定是民族地区繁荣发展的基本前提，没有稳定就不会有发展。实现边疆民族地区农村的发展和稳定，是与加强这些地区基层党组织建设紧密联系在一起的。党的领导是边疆民族地区发展稳定和谐统一的根本保障，没有党的坚强领导，没有强有力的农村基层党组织做支撑和广大优秀的党员干部扎实的工作，民族地区的发展稳定和团结进步就难以实现。因此，抓好边疆民族地区农村基层党组织建设，增强基层党组织的战斗力，发挥广大基层党员的先锋模范作用，使基层党组织更好地适应加快民族地区经济社会发展的客观要求，才能增强其工作的针对性和有效性。改革开放以来，边疆民族地区农村基层党组织坚持民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基本原则，全面贯彻党的民族政策和宗教政策，大力加强基层广大党员和群众的马克思主义民族观、宗教观和党的民族宗教政策教育，坚决反对大民族主义、地方民族主义和民族分裂主义，坚决揭露和打击国内外敌对势力的分裂活动，为实现各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的稳定边疆做出了贡献。

二、边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设面临的难题

边疆民族地区农村基层党组织在社会主义现代化建设和构建社会主义和谐社会中发挥着积极的作用，重视边疆民族地区基层党组织执政能力建设的加强党的建设不可或缺的重要组成部分，边疆民族地区地域的特殊性和情况的复杂性决定了该地区基层党组织执政能力建设面临更大的困难和挑战。

(一)引领边疆民族地区经济发展的巨大压力

领导本区群众搞好经济发展是基层党组织的一项基本任务和使命，经济发展的状况考验着基层党组织执政能力建设的效果。由于自然的、历史的、社会的各种原因，边疆民族地区的经济基础仍比较脆弱，该地区农村基层党组织面临引领经济发展的巨大压力。第一，东西部差距不断扩大削弱基层党组织执政的吸引力。改革开放以后，边疆民族地区经济快速发展，人民生活水平不断提高，但是产业结构和经济结构单一、人口素质不高状况没有根本改观；边疆民族地区与东部发达地区经济差距仍然很大，如2005年东西部人均纯收入差距为3.2∶1，而且越来越大。[4]尽管中央实施西部大开发战略也已经10年了，国家实行的各项惠农政策也得到落实，但地区差距并不能在短时期内缩小，这给基层党组织贯彻中央政策带来不小的压力。第二，现代化竞争的劣势降低基层党组织执政的凝聚力。边疆民族地区的现代化道路选择同全国其他地区是异质同构平衡发展的互动过程，但边疆民族地区在现代化竞争中往往处于不利地位。一是市场观念和商品经营能力不强，市场信息不灵；二是投资环境不发达，造成资金、人才外流，出现“孔雀东南飞”甚至“麻雀东南飞”的现象[5]；三是边疆民族地区的产品多是原材料和上游产品，与加工制成品的价格剪刀差一时难以解决，有的还可能扩大；四是边疆民族地区交通不便，运费较高，使产品增加成本，不利于竞争。第三，可持续发展的困境耗散基层党组织执政的整合力。边疆民族地区多为我国原料产地和上游初级产品所在地，这些丰富的自然资源为我国东部沿海的现代化建设提供强大的能源。但这些自然资源绝大部分为不可再生资源，依靠这些资源，东部地区发展了，西部地区却留下了千疮百孔的煤田或油气田，可是要治理这些环境问题需要大量的资金投入，这会造成这些地区更加贫困，与东部地区的差距进一步拉大，进而对社会稳定带来威胁。

(二)维护边疆民族地区稳定的形势日趋复杂。改革开放以来，我国边疆民族地区发生着重大的变化，经济持续发展，边贸繁荣，同周边国家联系和交往日益加强，但同时也给基层党组织维护边疆地区稳定带来巨大挑战。第一，利益矛盾不断考验基层党组织构建社会和谐的能力。随着社会转型和体制转轨，民族地区不同群体之间的利益关系日益复杂，各种思想文化相互激荡，人民内部矛盾大量增多，特别是因草场、林权、寺产寺权、土地纠纷以及涉法涉诉等问题引发的群体性事件大量增加。这就迫切要求民族地区党组织充分发挥政治优势，不断提高解决各种社会矛盾的能力，协调好各方面的利益关系，切实维护社会稳定。第二，民族宗教问题考验基层党组织维护民族团结的能力。我国边疆各少数民族都有自己本民族的宗教信仰，而民族问题往往与宗教问题、历史问题和国际问题交织在一起。宗教问题也从来就不是孤立的，它总是同政治、经济、文化、民族等方面历史和现实的矛盾相交错，具有特殊复杂性。由于宗教涉及到数量庞大的信教群众，并且总是与社会政治问题结合得很紧，科学应对和处理民族宗教问题就成为考验边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设的严峻课题。第三，敌对势力的分裂活动考验基层党组织维护国家统一的能力。从我国边疆民族地区的实际情况看，诱发社会稳定的因素仍然存在并更加复杂，局部的、地区性的影响社会稳定的突发事件时有发生，这些事件有以制造分裂为目的的藏独、疆独等民族分裂活动，也有以追逐高额利润为目的的贩毒、走私、拐卖人口等违法犯罪活动；同时西方敌对势力还以民族、宗教和人权为借口，以边疆民族地区为突破口，实施“西化”、“分化”、渗透、颠覆等破坏活动。科学预防、实时跟踪、及时把握、深入了解、有效处置这些事件给基层党组织带来很大的难度和挑战。

(三)边疆民族地区党组织自身先进性建设问题突出。边疆民族地区农村基层党组织是贯彻落实党和国家的民族政策、建设和繁荣民族地区经济文化事业、构建稳定安全和谐边疆的中坚力量。改革开放以来，边疆民族地区农村基层党组织先进性建设总体上是好的，发挥了作用，但有些基层党组织也存在着一些不容回避的问题。第一，党员综合素质不高。当前，边疆民族地区农村基层党员和干部一是理论政策水平偏低，对党和国家的各项方针政策缺乏较好地理解和把握，缺乏贯彻落实的主动性和创造性；二是文化素质不高，思想观念比较保守，接受新事物比较慢，缺乏发展意识、市场意识、竞争意识和机遇意识，存在一定的“等、靠、要”思想；三是组织管理能力不高，团结协作、服务群众意识不强，不能很好发挥基层党组织吸引力、感召力，缺乏突发事件应急处理的能力。第二，党员队伍结构失衡。边疆民族地区农村基层党组织党员数量与质量的矛盾比较突出，各个地方具体状况各有不同，有的地区采取行政动员的方式完成发展党员的任务，有的地方则由于支书怕发展党员担责任或者嫌麻烦长期不发展党员。再加上市场经济的发展伴随着各种思想观念的交织，农村入党积极分子减少。大量青壮年、能人、经营能手外出务工，村里多是老弱病残幼等留守人员，导致党员队伍青黄不接，青年党员偏少，中老年党员过多。这就严重影响到党组织的发展和农村带头人的选拔，边疆民族地区农村发展急需的人才资源和干部配置面临挑战。第三，基层工作管理松散。边疆民族地区有些农村基层党组织干部队伍管理松散，工作随意性大，纪律松懈，主要表现：一是工作不扎实，应付差事。农村基层党支部成员一般都是村里的“能人”，也都有自家的事情要做，因此，只有当上级有指示和安排时，他们就开展工作，事情过后，仍然忙自家的事情。二是事不关己高高挂起，缺乏与广大群众的密切联系，群众有问题就反映到上级部门，甚至群众把事情闹大了有些支部书记和村干部还不知道。三是财务管理混乱，收支失衡，入不敷出，债务负担沉重，缺乏开展工作应有的财力物力。

三、边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设破解的路径

加强边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设不仅仅关系着边疆地区的繁荣与稳定，更重要的是它关系到党的执政地位的安全问题。破解边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设的困境，探寻边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设的有效路径，是各级党组织和党的政策决策和理论研究机构必须面对的一个重要课题。

(一)加强思想建设，增强边疆民族地区农村基层党组织的吸引力。着重从思想上建设党、把思想建设放在党的建设的首位是实施党的建设伟大工程创造的重要经验之一。边疆民族地区农村基层党组织只有坚持不断加强思想建设，才能坚定党的理想信念、牢记党的使命，增强基层党组织的吸引力。第一，加强党性教育，使基层党员干部真正在思想上入党。基层党组织可以采取多种形式，加强党员的先进性教育、理想信念教育、艰苦奋斗教育，增强责任感和使命感，真正发挥党员的先锋模范作用，始终走在时代和群众前列，让群众真正看到、感受到党员的先进性和未来发展的希望，从而坚定群众跟党走的信念。第二，加强思想理论教育，提高基层党员干部的政策理论水平。基层党组织要加强对全体党员和领导班子政策、理论的教育和培训工作，使其更为全面地认识和把握马克思主义及其中国化的理论成果、中央和地方党委关于边疆民族政策、宗教政策、社会主义新农村建设目标任务和政策等，提高党员干部准确把握和理解政策理论水平。第三，加强科学文化知识的学习，提高服务群众的能力和素质。基层党员干部要体现先进性，发挥先锋模范作用，掌握服务群众的实际本领是前提。因此，党员干部要带头学习科学文化知识，通过自学等多种形式掌握现代化的种养殖技术和先进的管理理念，提高自身科学文化素质。

(二)抓好作风建设，提高边疆民族地区农村基层党组织的凝聚力。抓好作风建设是发挥边疆民族地区基层党组织凝聚力的重要保障。边疆民族地区农村基层党组织面临的问题复杂，建设的任务艰巨，只有抓好作风建设才能提高队伍的凝聚力，增强战斗力。第一，坚持群众路线，密切联系群众。基层党员干部要帮助困难群众走上共同富裕，云南边疆农村基层党组织帮扶群众的“三结对”、“五个一”、“双带”工程值得借鉴[6]32。发挥好党密切联系群众这一最大的政治优势，做好新形势边疆民族地区各项工作，带领群众一心一意谋发展。第二，建立完善的考核机制。把党员干部为群众服务的质量纳人干部政绩考核，解决一些党员干部思想作风不正、群众观念淡薄、组织纪律涣散和干部腐败问题，使广大的党员干部在切实解决群众的实际生产、生活问题中不断增强服务意识，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。第三，加强基层民主法治建设。结合边疆民族地区农村实际，认真落实农村广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，提升基层党组织形象，增强党组织的凝聚力。一是要广泛开展法制宣传教育，切实提高农民群众的法律意识，使广大群众知法守法，正当权益得到法律保护，法律义务得到积极履行。党员干部要提高法治观念和依法办事的能力，自觉遵守法律、严格依法办事。二是引导和推进群众积极参与基层民主政治建设，真正使农村民主选举、民主管理、民主决策和民主监督落到实处。党支部要会同村委会推行党务公开、村务公开活动，为群众安居乐业和谐稳定创造良好民主环境。三是建立健全村民自治守则、文明公约、邻里关系处理等村规民约，构建党支部领导下的充满活力的村民自治运行机制，引导村民群众依法治村。

(三)创新组织建设，提高边疆民族地区农村基层党组织的战斗力。“党的基层组织是党执政的组织基础”[7]54，是边疆民族地区经济社会发展的直接领导者，是党和国家各项方针政策的直接实施者，因此，农村基层党组织的组织建设也就直接关系到边疆民族地区的繁荣稳定和发展。第一，加强边疆民族地区农村基层党组织的领导班子建设。建设一支既能够充分了解本地方的实际，又能够吸收外来先进的理念的综合型领导队伍，提高基层党组织的领导能力，提升基层党组织的办事效率，真正发挥基层党组织发展边疆民族地区各项事业的领导核心作用。要建立一套分工科学、协调高效、职责明确的工作责任制度，完善党组织工作机制，鼓励基层领导干部探索与创新，大胆试、大胆干，激发基层党组织的执政活力。第二，加强边疆民族地区农村基层党组织的党员队伍建设，培养壮大基层党组织力量。注重挖掘本地区人才资源，把本地区的农工商贸能人和土专家进行重点教育和培养，把他们吸纳到党组织中来，同时注意把党员培养成能够辐射和带动一片的致富能手，真正实现“党员干部带头致富和带领群众致富”的双赢结果，这样既提升了基层党组织的影响力，又有效解决村干部难选、后继无人的难题。第三，加强边疆民族地区农村基层党组织青年党员干部的培养工作，改善基层党组织的队伍结构和整体素质。结合中央组织实施的“大学生村官计划”和“大学生志愿服务西部计划”等措施，积极引导当地的大学生、自学成才的青年和吸收志愿服务基层的外地大学生进入党组织和干部队伍，同时积极争取上级机关组织选派基层工作经验丰富、能干实事、有经济头脑、真心为民办实事的优秀干部担任农村基层党组织建设顾问，多渠道提高基层党组织队伍的整体素质、活力和能力。

(四)强化能力建设，提高边疆民族地区农村基层党组织的领导力。边疆民族地区农村基层党组织执政能力建设的关键和核心是能力，基层党组织执政能力的强弱，关键要看基层党员和干部自身能力有没有得到加强和提高，在多大程度上得到了加强和提高。边疆民族地区农村基层党组织以下方面的能力急需加强：第一，驾驭市场经济的能力。民族问题从某种意义上说就是一个经济问题，提高驾驭市场经济的能力是边疆民族地区基层党组织必备的能力。一是加大开放开发力度，走符合各民族地区实际的新型工业化道路，把资源优势转化为经济优势，把区位劣势转化为区位优势，促进民族地区经济的高效快速发展的能力；二是以新农村建设为契机，解决好“三农”问题的能力。搞好边疆民族地区农牧区建设，提高农牧产品产量和质量，解决农牧区剩余劳动力的转移安置工作，实现城乡联动协调发展。三是维护好、营造好民族地区和谐发展的生态环境的能力。继续抓住国家西部大开发进行生态建设和加强生态环境保护的时机，稳步推进退耕还林还草工程，实现经济发展方式的根本性转变。第二，维护社会稳定的能力。基层党组织要自觉围绕干群关心的热点焦点问题，切实做好思想政治工作。一是要善于化解各种矛盾，特别是在形势发生变化、矛盾比较突出的时候，要促进团结，维护稳定。二是要处理好少数民族的传统风俗习惯，科学引导群众破除不良旧俗，树立健康新风；三是要妥善处理民族问题，分清敌我矛盾和人民内部矛盾，提高化解和处理各种矛盾的能力；四是要正确处理宗教问题，积极贯彻落实党和国家各项民族宗教政策，依法管理宗教事务，引导宗教与社会主义建设相适应。第三，危机应急处理的能力。和其他地区相比较，边疆民族地区基层党组织面对着更为复杂的形势，承担着更多的责任和义务，这对基层党组织提出了更高的能力要求。一是要做好预防工作。基层党组织要通过各种形式持续不断的思想教育和历史观教育，强化边疆个少数民族人民对中华民族的认同感、归属感，使群众懂得全国56个民族只有团结统一，才能实现国家富强和各民族共同富裕。二是要通过各种具体实例来揭露分裂活动不可告人的目的和本质，引导群众擦亮眼睛，不要为分裂分子的言论所迷惑，并积极开展同各种分裂活动的斗争。三是以坚定的立场和科学的策略应对各种突发事件的冲击，在坚持独立自主的和平外交政策和睦邻友好政策的前提下，坚决打击国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义。

参考文献：

[1] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2007：54.

[2] 中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编:中[M].北京:人民出版社,2001.

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[4] 戴舟.西部必须解决人才流失问题[J].西部大开发,2002(11)：21.

[5] 辛桂梓.大力推进边疆民族地区党的基层组织建设[J].求是杂志,2010(2)：32.