张国平

（常熟理工学院 管理学院，江苏 常熟 215500）

城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，是保障城乡教育均衡发展、促进教育公平的必然要求。目前对城乡教育一体化的研究主要从城市（城镇）与农村两个维度进行。然而在我国经济发达区域，随着外来人口数量的不断增多，外来人口子女的义务教育问题日益凸现，城乡教育一体化发展要求城镇、农村与外来人口之间的教育资源的协调、均衡、可持续发展。本文拟结合苏州城乡一体化的实践，对这些问题作出思考。

一、城乡一体化发展对外来人口子女义务教育的新要求

从苏州城乡一体化实践来看，城乡一体化是社会发展的目标，又是一个发展的过程。从社会发展的目标来看，城乡一体化是生产力发展到一定水平和阶段时，社会发展的必然趋势，即城乡差距的不断缩小，城乡不断融合和趋同；同时，城乡一体化又是一个发展的过程，不同的发展阶段，城乡一体化呈现不同的特征和路径选择。城乡教育一体化是城乡一体化战略在教育领域的具体实施和体现。城乡教育一体化主要是针对传统的二元结构社会提出来的，强调的是城乡之间，即传统的农村与城市之间的一体化，强调的是教育资源在城市人口与农村人口之间公平有效的配置。然而，随着我国城乡户籍壁垒逐渐松动和社会流动增加，传统的二元结构理论已经出现明显的缺陷，不足以解释今日中国社会的现实。中国目前是“三元社会结构”。即在传统的城市市民和农村居民之间出现了新的一极，即流动的农民工，他们既不同于城市市民又不同于农村居民，且人数巨大。［1］农民工群体的本质在于它是被排斥在正式的城市居民之外的非正式城市群体。因此，城乡教育的一体化不仅指城乡之间，还应该包括外来农民工子女，即城镇人口、农村人口与外来人口义务教育和基础教育的均等化和优质化。外来人口子女与流入地儿童享有同等的受教育权利，农民工子女义务教育要与流入地教育规划一体化、标准一体化、管理一体化、评价一体化等，要从软件、硬件、经费、师资配置等各方面消除城乡差别、城际差别、户籍人口与外来人口之间的差别，实现城乡教育均衡发展和协调发展。

二、城乡一体化发展要求下外来人口子女义务教育面临的新挑战

近年来，苏州市高度重视外来人口子女就学问题。从维护人民群众根本利益和“外来人口也是新苏州建设者”的观念出发，把切实解决好外来人口子女的教育问题纳入苏州经济社会发展的全局，基本解决了外来人口子女教育问题，教育质量稳步提高。在外来人口子女就学方面做到了“三个基本”：即基本解决了外来人口子女接受义务教育问题，基本做到了国家规定的“两个为主”，即以流入地政府为主、以公办学校吸纳为主，基本做到了对外来人口子女的教育教学与本市户籍学生一视同仁。但外来人口子女义务教育仍然面临问题：

1.外来人口子女人数快速增长与本地教育资源紧缺之间的矛盾

随着苏州经济的快速发展，苏州外来人口越来越多，外来人口子女的就学人数迅速增加。根据苏州市教育局统计，从2002年到2006年，在苏州的义务教育阶段随父母进城务工子女就读人数，依次为109172人、131524人、153675人、163979人，截至2006年9月，苏州接受义务教育的外来人口子女学生数达21.7万人，占全市义务教育阶段学生数的33.2%，占全省的43%。2002年以来，外来人口子女学生数量年均增长18.7%，尤其是近几年，呈现加速增长的态势。如此庞大的学生数是当地的公共教育资源难以接受的，而且这种潮涌现象可能会持续几年或更长时间。因此，未来几年苏州的教育资源特别是初中教育资源短缺问题将更为严峻。这不仅会影响到苏州基础教育布局调整的进程，影响全市义务教育的整体水平，而且还会影响苏州经济的发展和社会的稳定，影响苏州城乡教育一体化目标的实现。

2.外来人口子女就学的不稳定与正常的教育秩序之间的矛盾

首先是外来人口子女生源分布的地区不均。根据2007年11月的统计，平江、金阊、沧浪三个古城区的随父母进城务工子女学生数分别为8106、8004、6623人，而在昆山、常熟、张家港、吴江、太仓五市以及吴中、相城两区的人数分别是29032、34691、27796、27358、21031、19960和10293人。即使在苏州城区，也大多集中在靠近市郊城乡结合部的学校。其次是在学段分布上，义务教育阶段流动人口子女学生在各个年龄段的分布存在很大的差异性。据我们对张家港西张公办学校的调查，随父母进城务工子女学生所占比例越靠近低年级越高，一年级高达18.9%，而初三年级为1.7%。影响这种分布特点的主要原因是：根据国家教育部规定，孩子参加高考必须回到原籍，而各省（市）高中课程往往不同，因此，农民工子女在流入地读完初中之后，就会回到老家读高中。外来务工人员的就业很不稳定，常常更换工作单位，从而导致他们的孩子频繁转学。民工子弟学校每学期学生的变动率一般均在30%以上（指转入与转出）。由于外来学生流动性较大，难以预测，更难以规划，给各地教育发展计划的制订、教学人员编制的落实、教育设施设备的投入，带来了很多不确定因素。

3.义务教育公共产品的属性与地方政府承担财政责任之间的矛盾

按照国际经验，义务教育主要由政府免费提供。但是，我国义务教育事实上被视为是一种地方性的公共品，因此，无论是经费投入，还是具体管理，都主要由各级地方政府负责。按照现有的法律法规，外来人口子女的义务教育责任主要由流入地政府承担。但是在具体的执行中又带来了新的问题。由于我国各地对流入人口子女义务教育具体实施政策的差异，象苏州这些经济发达地区如果对农民工子女实施比其它地区更为优惠的义务教育政策，势必会引起更多的外来人口涌入苏州，带来外来劳动力流入的“洼地效应”，这将给已面临日益沉重的外来人口压力的苏州区域经济社会的发展带来更大的冲击。

苏州市外来人口子女义务教育中存在的问题与面临的挑战，从表面来看，主要表现为外来人口子女就学的需求与苏州义务教育资源供给之间的矛盾，其问题的实质是我国义务教育公共产品特性与义务教育资源供给的地方分割体制之间的矛盾，也就是说，在目前地方财政包干、分灶吃饭的前提下，地方政府对外来人口子女，尤其是农民工子弟义务教育的提供缺乏足够的内在动力和激励机制。如果中央政府和省级政府不能为外来农民工子女义务教育提供财政转移支付，对流入地政府又缺乏硬性约束手段和刚性考核机制，地方政府在外来人口子女义务教育问题的博弈中就难免机会主义行为。

4.外来民工子弟学校与苏州教育现代化建设之间的矛盾

据调查，2007年苏州市共有民工子弟学校137所，由苏州市教育局正式批准的57所，在苏州市教育局备案的58所，剩下的22所属于没有批准、也没有备案的“黑户”。［2］苏州外来工子弟学校大多属“民办麻雀学校”，已严重影响到了苏州教育的优质、均衡发展。其存在的主要问题有：（1）办学条件简陋。多数学校教学装备设施不能满足教育教学需要，学校生均面积、生均校舍建筑面积、人均藏书量等离《标准》有较大差距。（2）安全隐患较多。租用破旧廉价厂房，校舍无验收合格证，电线老化严重；食堂无卫生许可证，进货渠道不规范，小卖部无“三证”；多数校车以报废、拼装汽车为主，运送学生经常超载；学校多处城乡结合部，周边环境差，存在外部隐患。（3）师资参差不齐。师资来源杂，不少教师或学历不达标，或无教师资格证，素质参差不齐，整体质量较低，且师生比例失调。（4）管理比较混乱。有关部门对审批、备案的学校财务监管不够，自行印制收费收据、没有收支记录等混乱现象严重。课程设置不规范，随意性较大。［3］总之，外来工子弟学校的办学条件普遍较差，与苏州市公办学校有较大差距。

三、城乡一体化发展思路下解决外来人口子女义务教育问题的政策建议

外来人口义务教育问题是我国经济与社会发展转型过程中出现的问题，要从根本上消除外来工子女与城市少年儿童义务教育之间的差距，将取决于我国经济的进一步发展和改革转型的加快，这是一个比较长期的过程。苏州作为城乡一体化先行试点地区，应该在体制和机制的创新方面进行探索。

1.从国家层面来看，加大国家和省级政府在外来人口子女义务教育中的财政责任

随着城市化的加快，农民工会更多地涌入城市，而且随着职业的变化在不同的城市间流动。因此，增加城市义务教育的供给是解决外来人口子女义务教育最根本的措施。从这个意义上讲，提供义务教育更多的是中央政府的无限责任，地方政府负有的则是有限责任。

提高中央财政在义务教育投资中所占的比例，平衡地方差异。国家实施分税制以来，中央和省每年从地方抽走60%的税收。在地方政府财权与事权不对称的背景下，要求地方政府保证外来人口义务教育的经费似乎有点强人所难。改善我国当前义务教育发展水平各地极端不平衡的状况，有力措施之一是必须以立法的形式加大中央及省级政府对义务教育的投入，对转移支付制度的内容、程度形式、依据、用途和监督等以立法形式进行监督，以减轻县（市）级地方财政的负担。如在日本和英国，中央政府对义务教育的投资要占义务教育经常性投资的50%左右。加大中央政府的投资力度，可以大大减小我国地方义务教育投资水平的差异，促进各地区义务教育均等化发展。中央对义务教育投资力度的加大也有助于相对贫困的流出地教育质量的提高，可以吸引一部分流出人口的子女在本地就学，缓解流入地政府的压力。这是一种从根本上缓解流动儿童少年就学、解决义务教育公平问题的措施。

改革当前义务教育的投资方式。在政府提供公共物品不变的前提下，可以将市场机制引入公共物品的生产环节，以提高公共物品的生产效率和质量。按照美国经济学家弗里德曼的理论，政府可改变过去将教育经费直接拨给公立学校的方式，将经费分发到学生家长手中，由家长根据需要自由选择学校，资源配置的效率会明显提高。有专家提出借鉴美国义务教育阶段的票证制，中央政府和流出地政府可以向流动儿童颁发义务教育经费券，流动少年儿童在流入地就学后将此券上缴流入地政府，流入地政府向中央、省及流出地政府兑换相应的生均教育经费。当然，也可以由中央财政直接根据流入地接收外来人口子女免费义务教育的具体数目，经核定后，将相应经费转移支付到流入地政府的财政。目前，我国已有部分省市进行了有益尝试，如浙江在全省实行“流动人口子女入学卡”制度，让流动人口子女凭流出地教育部门开出的入学卡到流入地接受相应的义务教育。这种做法将户籍制度所形成的教育拨款的固定性与人口的流动性有机结合，减少了户籍制度对义务教育投资拨款方式的制约，同时又减轻了流入地政府为流动儿童少年兴办义务教育的财政负担，使中央政府、流出地和流入地政府三方共同承担为流动儿童少年接受义务教育提供经费的义务。

2.从流入地政府来看，要依法加强对外来人口子女义务教育的管理，积极扶持、鼓励外来工子弟学校的健康发展

坚持科学发展观，将外来工子弟学校的建设和发展纳入苏州教育发展规划，促进外来工子弟学校的发展。建议市政府及教育部门尽早研究外来工子女教育的规划问题，将外来工子女义务教育的发展纳入全市教育事业发展总体规划，做到将民工子弟学校与公办学校一起规划、一起管理，实现公办、民办教育协调发展，各类、各层次教育互相衔接，使民办教育的发展与我市经济、社会发展的需要相适应。对民办教育的规划既要有近期规划，又要有中远期规划。

要促使民工子弟学校端正办学思想，把社会效益放在第一位。要加强对民工子弟学校举办者的思想教育，促使其在办学过程中始终要把社会效益摆在第一位，不能因为追求经济利益而牺牲社会效益。同时，要对民办学校在收费、课程设置、教育质量等方面加以规范，从制度上保证其正确的办学方向。

加大政府扶持力度，有效地促进外来工子弟学校的标准化建设。政府要帮助民工子弟学校改善办学条件、减轻经济负担。建议开展公办、民办学校“手拉手”活动，在教学、教研上互相交流，提高民办学校的质量；可将公办中小学更新后闲置的旧课凳桌、教学用具、实验仪器、图书、电脑等无偿赠送给经济型民办学校。建议房屋租赁管理部门考虑让经济型民办学校免交房屋租赁管理费用。要对照苏州市外来子弟学校标准化建设的标准，对现有各类民工子弟学校进行评估定级。已经审批登记的民办学校要继续加以扶持、规范管理，鼓励其不断提高质量；对尚未审批登记但已招生开办的经济型民办学校，要对其进行甑别、指导和扶持，促其整改，使其尽快达标；实在达不到标准的要坚决予以取缔，取缔后，要帮助该校的学生分流到新的学校就读，防止学生失学。

进一步加强社会力量办学管理队伍建设。一方面要加强政府的管理队伍建设，适当增加教育部门社会力量管理机构的人员编制，拨付必要的经费，对民办学校加强管理，做好审批、规划、督导、评估、业务管理等方面的服务；另一方面要加强社会力量办学的自我管理队伍建设，组建外来工学校教育协会，以实现外来工子弟学校的自我管理、自我约束。

在业务上实行公办、民工子弟学校一体化管理。建议教育部门在开展教研科研活动、评优评先、奖教奖学、学籍管理、督导评估、教师培训、教师业务考核等方面对公办、民办学校一视同仁。协助解决民工子弟学校教师的教师资格认定、职称评定、社会保险以及部分符合条件的优秀教师户口调入等问题。

3.从社会的角度来看，要积极营造良好的外来工子女课外教育环境

加强外来工子女的素质教育。面对外来工子女家长没有时间精力来辅导子女，只好把孩子关在家里或者放任自流的情况，充分挖掘本地的教育资源，多组织各种类型的教育活动，为外来民工子女提供更多的校外教育，比如开设周末第二课堂。同时，街道社区部门分别开设家长学校、法制课堂等，利用社区的资源，来提高外来工子女的素质教育，一方面创造条件，使平时几乎不参加课外实践活动的流动青少年参加到街道的活动中来，通过开展丰富多彩的活动，使外来工子女在活动中施展个性，拓宽视野，提高综合素质；还可以向社会招募义工，在外来工聚居的社区开设“民工子女成长俱乐部”，组织外来工子女在假期参加一些趣味活动或兴趣课，解决这些孩子假日无地方可去的状况，也解决孩子无人照顾的情况，同时可以通过活动帮助提高外来民工子女的素质。

提高家长的家庭教育能力。通过向外来工家长推荐一些家教方面的报刊、文章，组织一些小型的、非正式的教育咨询、讲座，让家长与教育专家、学校老师、儿童卫生保健医生等面对面交流，以提高家长对教育的认识，解决一些外来工家长在教育过程中所碰到的实际困难。政府还可为他们提供一些如《新市民须知》等城市生活指导手册。

发挥社会工作机构的作用。可借鉴香港的做法：政府鼓励相应的社会工作机构在对外来工子女进行广泛社会调查的基础上，向他们提供适应期内的专项培训，包括语言、社会文化、政策法规等，为他们尽快融入大都市的生活，特别是心理上融入新的文化环境提供必要的帮助。对于一些公共文化体育设施，应免费向外来工子女开放。

流动人口及其子女是社会平等的一员，但要实现这一社会平等还“任重而道远”。各级政府要把解决流动人口子女教育问题作为促进社会公平的一项基础性工作，促进流动人口群体平等融入社会，进而推动社会的持续发展。苏州作为城乡一体化综合配套改革试验区，要在大力发展公办学校义务教育的同时，大力开展民办学校义务教育的探索，形成公办学校与民办学校共同发展的义务教育良好格局，为外来工子女的义务教育提供一个良好的环境。

［1］李强.农民工与中国社会分层［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.

［2］lup.苏州行记6：参观东冉民工子弟学校［EB/OL］.人民网，（2001-05-24）［2010-05-05］.http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？id=2343070.

［3］关于推进苏州市区外来工子弟学校标准化建设的建议［EB/OL］.苏州政协，（2008-12-11）［2010-05-01］.http://www.zx.suzhou.gov.cn/szzx/InfoDetail/?InfoID=90f6ce6b-0d2d-44ee-8a0b-7a2f6003d4c1&CategoryNum=003001.