王会智

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430060)

基于平衡计分卡的地方政府绩效评估研究

王会智

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430060)

地方政府在绩效管理中引入平衡计分卡是可行的，这是由平衡计分卡的核心思想与地方政府绩效评估中的平衡理念的一致性决定的，也是由它自身的特点决定的。地方政府绩效评估中平衡计分卡的构成要素包括政府工作业绩指标、行政成本指标、政府内部管理流程指标以及学习与创新指标。地方政府在运用平衡计分卡进行绩效管理的过程中主要遇到以下障碍：地方政府的战略确定存在难点、绩效评估指标难以设置、地方政府部门的预算和会计制度不配套以及平衡计分卡运用的成本高。解决问题的对策有：树立科学的战略发展观念并提高管理者的管理水平、建立完善的信息系统、建立完善而透明的政府预算和会计制度以及加强成本控制。

平衡计分卡；绩效评估；地方政府

近年来，我国的一些政府部门（如南京市地税局、青岛市政府、厦门市思明区政府）把平衡计分卡引入到政府绩效管理中来，并取得了一定的成效。但从总体来看，政府部门对平衡计分卡的应用还处于起步阶段。目前，平衡计分卡在政府部门的应用已成为学术界研究的一个热点问题。我国学者对平衡计分卡引入地方政府绩效管理主要有两大研究方向：一是运用政治学、行政学等理论，分析了平衡计分卡引入我国地方政府绩效管理中的可行性和有效性；二是通过管理学相关知识对平衡计分卡加以修正，从而使之适合我国的行政环境[1]。而对于构建基于平衡计分卡的地方政府绩效评估体系以及政府部门在运用平衡计分卡的过程中遇到的障碍等方面的研究还很不足，而这关系到我国地方政府的工作效率的提高。所以，把平衡计分卡与我国地方政府绩效评估的实践相结合，构建出适合我国地方政府的绩效评估体系是十分必要的。

一、平衡计分卡的基本内容

平衡计分卡是由美国著名管理学家卡普兰和诺顿开发的一种全面、系统、有效的考察企业管理成就的绩效指标体系。平衡计分卡有着一般传统财务评估方法无法比拟的优点，它从四个不同的角度来测评一个公司或企业的绩效指标。除传统的财务类指标外，平衡计分卡还包括三个其他类别的指标：顾客、内部流程、学习与发展，这三个指标用来弥补财务类指标的不足。

（一）顾 客

企业为了获得长远的财务业绩，就必须把向客户提供一流的产品和优质的服务作为其主要目标之一。现代企业的竞争力在于产品和服务能够满足客户需要，并从客户的角度开发新产品，避免出现产品需求少和没有市场的局面。此外，根据客户情况可以对市场进行划分，针对不同客户制定不同的销售和定价战略。这样，满足客户的需求成为企业的战略目标。平衡计分卡在客户方面的内容应该真实地反映企业在市场中为客户提供了什么样的服务，它包括可用市场占有率、客户获得率、客户满意程度、退货率等指标[2]。企业要把为客户服务的理念贯彻到企业的每一个环节当中，通过不断的细分，把为客户服务的重要性传达到每一个部门，转化为企业内部的指标，使产品的生产和销售都围绕客户这一中心，确保为客户提供更优质的服务。

（二）内部流程

这是平衡记分卡突破传统绩效考核的显著特征之一。平衡计分卡从满足投资者和客户需要的角度出发，从价值链上针对内部的业务流程进行分析，并为此设立衡量指标。在这一方面，平衡计分卡重视的不是单纯的现有经营过程的改善，而是以满足投资者和客户的要求为重点的全新的内部管理经营过程。

（三）学习与发展

平衡计分卡实施的目的之一就是避免短期行为，强调未来投资的重要性。同时，它并不局限于传统设备的改造升级，更注重员工系统和业务流程的投资，注重分析满足需求的能力和现有能力的差距，将注意力集中在内部技能上，这些差距通过员工培训和技术改造等措施加以弥补。

（四）财 务

作为市场主体，企业必须以赢利作为生存和发展的基础。企业各个方面的改善只是实现目标的手段，而不是目标本身。平衡计分卡将财务作为所有目标考核的焦点，所有的改善都应该最终归于财务目标的完成。如果说每一项的考核是综合绩效考核这一纽带的组成部分，那么因果链上的结果还是归于“提高财务绩效”[3]。

平衡计分卡的四个维度并不是相互独立的，而是一条因果链，是一个整体。平衡计分卡通过财务、客户、内部流程以及学习与发展四个指标的相互驱动，来展现组织的战略轨迹，实现绩效考核-绩效改进以及战略实施-战略修正的过程。平衡计分卡通过财务指标与非财务指标的相互补充，达到“平衡”。同时，它也是在定量评价与定性评价、客观评价与主观评价、组织的短期目标与长期目标以及组织的各部门之间寻求“平衡”的基础上，达到绩效考核与战略实施的目标。

二、平衡计分卡在地方政府绩效评估中的应用是可行的

卡普兰和诺顿认为，平衡计分卡除了适用于一般营利性机构外，也非常适合非营利性机构，尤其是政府机关[4]。平衡计分卡在地方政府绩效评估中的应用是可行的，这主要是由以下两方面的因素决定。

（一）由平衡计分卡的核心思想与地方政府绩效评估中的平衡理念的一致性决定

平衡计分卡的核心思想是在长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间寻求微妙平衡，还寻求过去的经营结果考核与将来业绩评价以及外部组织满意程度与客户满意程度之间的平衡。对于地方政府绩效管理而言，绩效评估体系的设计也遵循“平衡”、“统筹”的理念，要考虑政府短期政绩与长期政绩、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定之间的平衡。因此，在政府绩效管理中引入平衡计分卡是可行的，也是可以操作的。

（二）由平衡计分卡自身的特点决定

平衡计分卡的特点是把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评估指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些指标联系起来，通过切实有效的执行，最终实现组织战略目标。平衡计分卡的这一特点有助于将地方政府部门的战略目标转化为各层级服务中的切实改进。这样，它可以使地方政府部门形成自己的战略焦点，并激发部门内部的相互信任，从而提高服务效率和质量。

三、地方政府绩效评估中平衡计分卡的构成要素

作为掌握着公共权力并为公众提供公共产品和服务的地方政府，其绩效具有产出内容的非物质性、受益对象的非特定性、实现过程的非市场性以及获益效果的滞后性等特点，这决定了政府绩效评估不同于企业绩效评估。地方政府在构建基于平衡计分卡的绩效评估体系时，应以政府战略为导向，以政府使命为归宿，使业绩、成本、内部流程以及学习与发展这四个维度紧紧围绕战略这个中心，同时，还要将平衡计分卡的四个维度调整为“地方政府工作业绩、行政成本、地方政府内部管理流程、学习与创新”[5]等指标。

（一）地方政府工作业绩指标

在平衡计分卡的指标当中，顾客维度最关心的问题是：我们的服务对象是谁，如何为顾客提供优质服务以满足他们的需要。在应用于地方政府绩效管理的平衡计分卡的结构中，顾客就是公民，即纳税人；为顾客提供优质服务最为直接的体现，就是政府的工作业绩。在政府使命的指导下，提供高质量的公共产品和服务成为地方政府最重要的职能。地方政府的工作业绩指标主要体现在经济发展、人民生活水平的提高、社会发展、公共管理、公民满意度等方面。

（二）行政成本指标

平衡计分卡的财务维度关心的问题是：如何在为顾客创造价值的同时合理控制成本与支出。所以地方政府行政成本是地方政府绩效评估需要关注的重要问题。政府行政成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出[5]，包括政府内部运行成本和政府公共项目投资等。

（三）地方政府内部管理流程指标

地方政府内部管理流程指的是从制约地方政府管理绩效水平的因素出发，把地方政府的内部运行状况与外部反映状态、动态运行评估与静态结构评估有机地结合起来，从而科学地评估地方政府的绩效水平。地方政府要提供高质量的产品和服务，就必须使业务流程和服务流程科学而高效。从政府内部考虑，有如下指标：政务的公开程度、决策的民主程度、执法的公正程度、行政效率、处理事件的应急速度和方法的有效性等。

（四）学习与创新指标

地方政府工作效率的提高，依赖于工作人员素质的提高和能力的增强。地方政府工作人员的不断学习与创新成为政府发展的驱动源泉。具体指标有创新提案的比例、社会公众信息量采集方法的改进速率、内部人员相互沟通程度、电子政务推广速度、政府公务员培训比率、人均培训时间、公务员晋升比例等。

上述四个指标中，地方政府工作业绩和行政成本属于外部衡量指标，地方政府内部管理流程以及学习与创新属于内部衡量指标。这四个指标互为支撑、缺一不可，共同体现了长远和可持续发展的理念。

四、地方政府在绩效管理中引入平衡计分卡遇到的障碍及对策

（一）遇到的障碍

平衡计分卡从最初作为一个组织绩效的衡量方法，进而成为企业整合和沟通的工具，最终成为了战略管理的工具。平衡计分卡在企业战略管理中的应用已取得很大成效，但是平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用还处于起步阶段。根据平衡计分卡在我国一些地方政府的实际应用情况来看，地方政府在引入平衡计分卡的过程中，主要遇到了以下障碍。

1．地方政府的战略确定存在难点

地方政府绩效管理是一项以战略为导向的系统工程,政府战略作为平衡计分卡的核心，其他4个维度及其指标都应该围绕它来设计。但是，地方政府战略制定是一个复杂的过程，尤其是政治环境，复杂、多元而且不确定。通常地方政府在同一时期有许多目标，这些目标模糊并且有时相互冲突，导致了地方政府的战略在总体上难以把握。另外，由于地方政府的一些高层管理者缺乏战略意识而影响到地方政府战略的确定。

2．地方政府绩效评估指标难以设置

平衡计分卡各方面的目标制定是一个复杂的过程。目标制定过高则无法实现，这会挫伤各层人员的积极性，而过低的目标容易实现，却不会起到激励的效果。这与地方政府目标的确定原理是一致的。不同政府面临着不同的环境，需要不同的战略，进而设定不同的目标和指标。因此，地方政府具体指标的设置也存在一定的主观性。不同的人从不同的角度看问题，可能会选择不同的指标，这也为最终指标的设置增加了困难。同时，由于一个完整的平衡计分卡指标体系的数据庞大，考核和收集数据就成为很重的负担。

另外，地方政府绩效评估中非财务指标难以量化。有些非财务指标虽然重要但很难量化，如公务员受激励程度方面的指标，需要收集大量信息，并且要经过充分的加工后才有实用价值，这就对政府信息传递和反馈系统提出了很高的要求。有许多的非财务指标无法量化，导致在实践中无法运行。

3．地方政府部门的预算和会计制度不配套

平衡计分卡的引入，财务层面的指标将成为政府绩效管理的重要方面，财务层面的指标对于任何组织来说都不外乎收入和支出这两条线。所以，健全而透明的预算和会计制度将成为政府部门工作的基石。但目前，我国的部门预算还不是真正意义的部门预算[6]，我国的政府部门现在实行的是收付实现制，一方面其支出不能真实准确地反映服务部门提供公共产品和服务的成本耗费，另一方面低估了当期的财政支出，这与平衡计分卡的绩效管理目标和价值取向是有一定冲突的。此外，我国政府部门的预算制度和会计制度对外的透明度不够，这不利于年度预算的制定和对下一年度开支的预测。

4．地方政府在绩效评估中运用平衡计分卡的成本较高

平衡计分卡要求从组织的财务、客户、内部流程、学习与发展四个方面全方位地衡量组织绩效，并为每个方面制定详细明确的目标和指标。它需要全体公务人员的参与，以便每个部门和个人都有自己的平衡计分卡，而这样去组织和实施需要付出很多的人力、物力和财力。同时，地方政府在积累、收集和处理数据方面同样要投入很多的人力、物力和财力，这会导致施政成本的增加。所以，地方政府运用平衡计分卡进行绩效评估的成本比较高。

（二）解决问题的对策

由于在绩效管理中引入平衡计分卡遇到以上诸多障碍，地方政府需要从以下几个方面着手，以便使平衡计分卡能够顺利地被应用。

1．树立科学的战略发展观念并提高管理者的管理水平

在地方政府运用平衡计分卡进行绩效评估的过程中，地方政府的战略发展对于各级管理有着宏观上的指导作用。树立科学的战略发展观念，使其沿着既定的轨道和方向前进。同时，要提高管理者的管理水平。在平衡计分卡这一绩效评估体系中，公务员的学习与成长能力是政府工作发展的原动力。但是，如果地方政府没有制定出正确的发展目标，即使有再多的动力，也不会使政府工作达到理想的效果，相反，这会使政府的工作离它所制定的目标越来越远。所以，地方政府的高层管理者要树立前瞻性、长期性的战略发展观念并不断提高自身的管理水平。

2．建立完善的信息系统

在地方政府绩效评估中，由于平衡计分卡的指标设置要将战略目标转换成可以计量的指标体系，对于管理者来说，这是具有挑战性的工作。平衡计分卡的指标体系是相当复杂和庞大的，分层越多，指标体系就越多，指标数量也越庞大。因此，要建立完善的信息系统，这样可以给评估主体提供完备的评估资料和数据，这是进行绩效评估的基础，也是保证信息收集的准确性与评估结果公正性的重要举措。同时，建立与信息系统相配套的信息收集制度，使相关信息的收集在时间、次数、数量和范围方面都有明确的规定，力求信息收集标准化，从而有助于评估指标的确定。

3．建立完善而透明的政府预算和会计制度

由于平衡计分卡有助于明确政府施政目标，提高政府预算执行的效率，地方政府可以将平衡计分卡引入政府预算当中。地方政府的收入和支出都要依靠部门预算，集中体现在会计信息和资料上。所以，建立完善而透明的预算和会计制度将成为地方政府绩效评估的基石。另外，基于平衡计分的地方政府绩效管理模式，要求将政府以及各部门的绩效结果作为下一年度预算编制的依据，这就要求地方政府必须将财政预算与绩效挂钩，只有这样，才能起到真正的激励作用。

4．加强成本控制

我国地方政府的一些部门存在经费不足、不重视资金的使用效益、粗放经营和高耗低效等问题。为了解决这些问题，地方政府必须建立严格的成本控制体系，加强管理，确保地方政府在建立和实施平衡计分卡的过程中，成本支出能够得到有效控制。平衡计分卡的应用是一个长期的过程，所以，成本控制体系在建立以后，也要随着客观环境的变化而得到不断的修改和完善。

五、结 语

将现代企业广泛应用的平衡计分卡的评估新理念引入我国地方政府绩效管理中，进而构建一个基于平衡计分卡的政府绩效评估体系，具有十分重要的意义。基于平衡计分卡的地方政府绩效评估体系突破了地方政府部门现有的以“德、能、勤、绩、廉”为主要维度的绩效评估模式，并且进一步推动了我国学者对地方政府绩效评估的研究。与传统的地方政府绩效管理评估机制相比，基于平衡计分卡的地方政府绩效评估新机制能够提高我国地方政府绩效管理的效率和水平，从而更有效地改进地方政府部门的工作，这更符合新时期党和政府提出的可持续发展和树立科学发展观的要求。

[1] 赵方慧. 平衡计分卡在我国地方政府绩效管理中的应用研究[D]. 上海: 华东师范大学公共管理学院, 2008:7-8.

[2] 秦扬勇. 平衡计分卡与绩效管理[M]. 北京: 中国经济出版社, 2005: 18.

[3] 付亚和, 许玉林. 绩效管理[M]. 上海: 复旦大学出版社, 2003: 286.

[4] Kaplan S R, Norton P D. Linking the Balanced Scorecard to Strategy [J]. California Management Review, 1996, 39:53-79.

[5] 彭国甫, 盛明科, 刘期达. 基于平衡计分卡的地方政府绩效评估[J]. 湖南社会科学, 2004, (5): 23-26.

[6] 郭济. 绩效政府理论与实践创新[M]. 北京: 清华大学出版社, 2005: 257.

Study on Local Governments’ Performance Evaluation on the Basis of Balanced Scorecard

WANG Huizhi
(School of Public Management, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, China 430060)

It is feasible for local governments to introduce the Balanced Scorecard into their performance managements. The feasibility is decided not only by the consistency between Balanced Scorecard’s central idea and the balance idea of local governments’ performance evaluation but also by Balanced Scorecard’s own characteristics. In local governments’ performance evaluation, constituent elements of Balanced Scorecard are performance index of governments’ work, cost index of administration, governments’ internal management process index and index of study and innovation. During the process of using Balanced Scorecard to achieve performance management, local governments have encountered following obstacles:Problems existing in strategy formulation of local governments, difficulties in designing performance evaluation index, imperfections of local governments’ budget system and accounting system and high cost of application of Balance Scorecard. The countermeasures are: Setting up scientific strategic development views and improving the level of management of governors, establishing perfect information system, establishing perfect and open budget and accounting system and strengthening cost control.

Balanced Scorecard; Performance Evaluation; Local Government

(编辑：付昌玲)

C931.2

A

1674-3555(2010)03-0046-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2010.03.008 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

2009-10-25

王会智(1983- )，女，山西晋中人，助理研究员，硕士，研究方向：公共政策

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