杨红朝

(河南农业大学，河南 郑州 450002)

关注权利既是法学本身的职责，也是社会赋予法学的使命。农民工权利缺损主要是指农民工的政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等方面缺乏有效有力保护，权利边缘化愈来愈严重的状况。笔者对我国农民工权利法律保护进行了回顾和梳理，对农民工权利缺损进行了实证分析，提出了农民工权利法律保护的基本思路，以期对农民工权利的法律保护有所裨益。

一、我国农民工权利法律保护的回顾

根据我国社会发展的阶段性和农民工权利保护政策的演变，我们将改革开放以来农民工权利法律保护的过程划分为四个不同阶段，分别予以阐述。

(一)对农民工“体制上排斥、经济上不接纳”时期(1978～1983年)

1978年12月，以党的十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的历史时期。20世纪70年代末，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了田地，可以自主支配劳动力，这为农民外出务工提供了前提条件。20世纪80年代初，乡镇企业的发展成为农村劳动力转移的主要方式。随着我国经济迅速发展，大量农民涌入城市，在工作机会、公共交通、社会生活等方面，与城市居民产生了一些冲突，“盲流”成为对他们的流行称谓。“盲流”是最具歧视色彩的一种称呼。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词 ，随后这一称谓逐渐被广泛使用。

改革开放初期，由于计划经济时期形成的发展战略和城乡分割的就业体制的影响，限制农民进城就业的政策纷纷出台。1981年12 月，国务院发出《严格控制农村劳动力进城镇做工和农业人口转为非农业人口的通知》，主要内容包括：严格控制从农村招工；认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力；加强户口和粮食管理。

在中国农村，1984年以前的改革，农民向非农产业转移的主要方式不是外出打工，而是去乡镇企业——那是农民在种好责任田之后的一项副业。“离土不离乡，进厂不进城”，曾被誉为中国特色的城市化道路。

(二)对农民工“经济上接纳、体制上排斥”时期(1984～2002年)

1984年，国务院颁发了《关于农村进入集镇落户的通知》，允许长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。《通知》的出台，成为“允许农村劳动力流动”的一个标志。

1989年初春，几百万农民南下，成为“民工潮”爆发的标志性事件，交通部门不堪重负，国内媒介上第一次出现了“春运”字眼。20世纪80年代末到90年代初的几年，由于民工潮规模急剧增长，政府开始关注该问题，也制定了相应政策。1994年11月，原劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，这个文件把前几年一些地方政府局部性的农民工流动限制措施上升为全局性政策规定。

对进城农民工采取“经济上接纳,体制上排斥”的做法,其结果是恶化了就业环境，阻碍农民变市民,影响了经济发展、社会和谐。对进城农民工在“经济上接纳”,并非政府所为,而是经济发展中农民寻求就业的推动和城市企业的内在要求,是供求决定的市场行为。对进城农民工在“体制上排斥”,却是城市政府基于两种户口、二元分割的管理观念和体制造成的。对进城农民工在“体制上排斥”,违背市场经济规律和城镇化发展方向,脱离了农民工是产业工人、常住人口重要组成部分的经济基础和社会现实。

1992年党的“十四大”报告明确提出建立社会主义市场经济的目标，从1993年到2003年，是以建立社会主义市场经济体制为目标的市场化改革阶段。这一时期，国家出台了若干保护农民工权利的法律、法规、规章，农民工受《中华人民共和国劳动法》的保护，并在法律上取得了与城镇职工基本相同的待遇。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1999年国务院实施了《失业保险条例》等。2001年10月，根据修正的《工会法》第3条规定之法理，农民工应该有权加入工会，其合法权益应与其他职工会员一样受到《工会法》的保护。

(三)对农民工“政治上尊重、政策上扶持”的保护时期(2003～2005年)

2003年以后，我国进入到了社会主义市场经济的改革深化阶段。2003年，中央政府推出了系列惠及“三农”的政策措施，取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。这是一个体现市场经济和城市化发展方向的重要文件，标志着农民流动就业政策的重大转折。

2003年，中国工会十四大召开，农民工可以成为工会会员。2004年中央1号文件明确指出，“进城就业的农民工已经是产业工人的重要组成部分。”从产业关系看，农民工已经成为新型产业工人。农村剩余劳动力最早是往乡镇企业转移，他们是“离土不离乡”的产业工人。之后，农村剩余劳动力大量地向城镇转移，这时他们是“离土又离乡”的产业工人。

2003年，国务院颁发了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》，是促进农民工享有社会保险待遇的重大突破。2004年6月，劳动和社会保障部颁发了《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，对农民工工伤保险问题进行了专门的规定。2003年12月30日,劳动和社会保障部第7次部务会议通过了《最低工资规定》。2004年12月21日，最高人民法院下发了《最高人民法院关于集中清理拖欠工程款和农民工工资案件的紧急通知》(法(2004)259号)。

(四)对农民工“政治上参与、法律上保障”的保护时期(2006年至今)

2006年1月，国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》提出了一系列解决农民工问题的措施，为农村劳动力进城就业营造了良好的政策环境，促进了农村劳动力的有序流动，通过实施工资支付保证金制度，强化农民工工资支付监管，维护农民工的合法权益。

城乡统筹发展视角下的农民工权利法律保护进入新阶段。在科学发展观的指导下,我国农民工政策发生了根本性转变,全面进入城乡统筹发展、逐步建立城乡一体化劳动力市场机制，从法律上公平保护农民工的合法权益。2007年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国就业促进法》。2007年12月29日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。

与此同时，保护农民工权利的地方立法也比较活跃。山西省第十届人大常委会通过的《山西省农民工权益保护条例》于2007年7月1日起正式实施。这是我国第一部通过省级人大常委会立法保护农民工权益的地方性法规。2007年12月3日河南省十届人大常委会第三十四次会议通过了《河南省进城务工人员权益保护条例》。

二、我国农民工权利缺损的实证分析

项目组在我国东部地区选择了山东省青岛市、广东省东莞市，在我国中部地区选择了河南省郑州市、新乡市、开封市、许昌市和洛阳市五个典型地区，在我国西部地区选择了陕西省西安市作为调查地点。调查重点在河南省。项目组调查从2008年8月至2009年11月历时一年有余，发放问卷三千八百余份。在调查总样本3 502人中，郑州市有效人数为559人，新乡市有效人数为601人，洛阳市有效人数为600人，开封市有效人数为550人，许昌市有效人数为551人，陕西省西安市有效人数为200人，广东省东莞市有效人数为220人，山东省青岛市有效人数为221人。

(一)农民工样本信息

1.农民工基本信息

在被调查的农民工中，男性占总人数的69.3%，女性占30.7%。15岁～17岁的占总人数的9.3%，18岁～35岁的占49.9%，36岁～45岁的占30.5%，46岁～65岁的占10.3%。其中，在东莞市农民工中，18岁～35岁的占70.6%，36岁～45岁的占22.0%，46岁～65岁的占3.7%。调查显示，多数农民工的劳动报酬水平“尚可”：农民工的月收入大多介于480元～1 500元之间，有14%农民工月收入超过了1 500元。其中，东莞市农民工的月收入相对较高：月收入1 000元～1 500元的占48.9%，月收入1 500元以上的占20.1%。从本次的调查结果来看，农民工的收入确实偏低，有42.1%的农民工月工资收入在480元～1 000元，还有6.1%的农民工月工资收入低于480元。

2.农民工样本的特征

(1)外出务工的时间。调查显示，有近80%的农民工在城市就业与工作的时间在1年以上，有25.2%的农民工累计外出务工时间超过了5年，有约10%的人已经务工超过10年以上。

(2)工作变动情况。由于在外务工时间较长，加之劳动合同签订率不高，许多农民工工作变换频繁，有超过四成的人变动过三次或三次以上，其中，变动三次以上工作的农民工约占三成(29.8%)，而东莞市变动三次以上工作的农民工占到了更大的比例(36.7%)。

(3)农民工文化水平呈正态分布，未受教育的占5.9%，小学毕业的占18.3%，初中毕业的占47.8%，高中毕业的占23.0%，中专或中技(中等职业技术学校)毕业的占4.1%，大专或以上毕业的占0.9%。

(二)农民工政治权利和民主权利缺失

政治权利是宪法、法律规定公民所享有的参与国家政治生活的各项权利。农民工的政治权利缺失比较严重：农民工作为公民的选举权问题在城市中没有体现出来；农民工作为一个公民在国家权力机关、企业和事业单位没有被选举的权利；没有发表自己意见的渠道；没有代表自己利益的社会团体。

《武汉市农民工政治参与状况调查》课题组对农民工做了随机性调查，获取有效问卷753份。在被调查的农民工中，只有134人参加过家乡最近一次村委会选举，仅占被调查对象总数的19.3%，而没有参加过选举的则有599人，占总数的79.5%。在参加选举的145人中，有52.4%的人是亲自回村参加选举的；请别人代投的有23人，占15.9%；函投的有21人，占14.5%；通过其他方式投票的有17人，占11.7%。

(三)农民工经济权利的缺失

1.就业权利不平等

农民工的工作获得权、自由择业权和平等就业权面临着市场尤其是地方政府的诸多歧视。有的地方政府使用行政手段，对农民工进城就业设置种种门槛，排斥农民工进城就业。即使就业，也不得不从事劳动条件恶劣的工种，不得不屈从于工作的低报酬，不能平等地获得就业机会。

2.劳动保护权利不平等

调查结果显示，60.2%的农民工从未接受过劳动安全卫生教育，只有49.4%的农民工表示所在单位提供了必要的劳动保护用品，有34.9%的农民工反映所在单位能够定期进行健康检查，53.7%的被调查对象反映所在单位女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护。其中，东莞市被调查对象反映所在单位女性农民工在孕期能得到法律规定的特殊保护占了较高的比例(74.5%)。

(四)农民工社会权利的缺失

1.农民工的失业保障极其缺乏

失业后如何维持生活，选择“靠以前的积蓄生活”的占六成(61.3%)，“靠亲朋好友接济”的占23.5%，“靠单位发的失业补助”的占10.0%，“靠失业保险生活”的仅有5.1%。问卷调查显示，“失业后找不到工作”是农民工最担心的事情(28.5%)，在不同城市间都排在第一位。其后依次是生活困难(16.5%)、养老(16.4%)、工作中受伤(15.2%)、生病(10.6%)和无钱供孩子上学(6.7%)等。而东莞市“生病”排在第三位(15.1%)、“无钱供子女上学”占较高的比例(11.1%)，可见东莞市的农民工对医疗保险和子女上学费用是比较担心的。

2.社会保险不尽如人意

在社会保险方面，农民工普遍存在着养老、工伤、医疗等方面的后顾之忧。在回答“参加社会保险”问题时，选择参加工伤保险的占16.0%，选择参加医疗保险的占24.1%，选择参加养老保险的占11.0%，选择参加生育保险的占4.3%，选择参加失业保险的占3.1%，选择参加商业保险的占 1.1%，没有参加任何保险的所占比例高达40.5%。在回答“是否担心自己以后的养老问题”时，选择“担心”占44.4%，选择“不担心”占16.4%，选择“没考虑过”占39.2%。

在回答“受工伤或职业病后如何处理”的问题时，选择“自己进行治疗”的占34.0%，选择“用人单位、雇主负责治疗”的占25.5%，选择“本人、单位雇主各负担部分”的占29.6%，“没有治疗”的占10.9%。

农民工的医疗保险缺失。农民工对于参加医疗保险抱有较大的热情，除23.3%不愿参加外，绝大多数农民工都愿意参加某种形式的医疗保险，这其中，大部分(30.5%)人愿意参加既保大病又保小病的综合保险。

3.住房方面的待遇偏低

居住权问题是农民工权利保护中的一个特殊且重要的问题。安居才能乐业，安居才能体现基本的社会公平，安居才能完成从农民到市民的转化，从而加快城市化、工业化的进程。住房方面，租用私房占27.9%，住在单位提供的宿舍35.1%，这是农民工解决住房问题的两条主要渠道，住工棚的占25.2%，住“自己搭盖的简易棚屋”的占4.4%。其中，东莞市农民工住“单位提供的宿舍”比例高达61.8%，租用私房的占23.6%。

(五)农民工文化权利方面的缺失

1.农民工培训权得不到保证

政府机构针对农民工的教育培训机构难以覆盖到农民工整个群体，农民工培训权缺乏制度和经费保证。

2.农民工子女的教育权得不到保证

许多农村孩子怀着对未来的憧憬,随着父母到城市谋生发展。但城市里的公办学校对农民工子女要么不接收，要么额外收费。农民工子女享受不到宪法赋予的接受义务教育的权利。

在回答“子女成长教育的最大问题”时，选择“生活不稳定”占32.9%，选择“社会给予的教育条件不足”占30.8%，选择“贫困”占23.4%，选择“社会歧视”占12.9%。

在回答“子女在城市入学情况”问题时，选择“不方便,且高价才可以入学”占40.8%，“不方便,但能平价入学”占30.7%，“方便”占13.3%，“不能入学”占15.3%。其中，东莞市农民工回答“不方便,且高价才可以入学”的比例占57.9%。

三、农民工权利法律保护的基本思路

(一)一个基本理念

构建农民工权利法律保护体系，应当遵循基本人权优于一般人权，“生”的权利优于其他权利的基本原则。人权即人之所以为人所应享有的权利。在法的价值体系中，人权居于最高层次，是法的终极价值。目前农民工所享有的基本人权应体现在生存权及发展权上，其中，农民工的生存权优于其他权利。农民工的权利尤其是平等就业、获得劳动报酬、安全生产等经济社会权利得不到保护，会直接威胁农民工的生命存在。保护农民工的权利，首先保护的是农民工的生命，有了生命的人，才会组成人类社会，才会有人类社会的文明和发展。因此，在构建农民工权利法律保护体系时，应当坚持不懈地贯彻“基本人权优于一般人权”、基本人权中“生”的权利优于其他权利的基本理念。

(二)两个基本原则

1.平等原则

我国农民工作为公民完全享有宪法和国际法所规定的平等权，不容置疑。在构建农民工权利法律保护体系时，我们应当将同工同酬、同工同时、同工同权、同工同利、同命同价等平等观念体现在未来的法律制度构架中去。给予农民工权利平等的保护,彰显的不仅仅是人文关怀精神,更是宪政精神的一种体现,是人人平等理念所表现的每个公民应享有平等的生活权利的体现。

2.社会正义原则

我国现行的公民权利保护制度忽视了农民工的合法权利，不能体现正义和平等的要求。首先在社会基本结构方面，体现的是一种城乡二元架构，农民工的许多机会和机遇被剥夺，缺乏基本正义。其次，社会基本结构的非正义决定了具体制度的非正义，如农民工不能享受平等就业权等。

权利是一种资源的制度化分配机制,也是一种重要的利益调整机制。在权利分配中一个重要的原则就是要对社会弱势群体的权利给予倾斜性的保护。为实现社会正义,“法律通过对公理的修正或政策的增加,结合了自行性调节和强制性调节干预的方式,并对某种利益进行倾向性的保护,从而实现利益的平衡”。政府应对农民工群体在权利的分配上和权利保障上给予差别对待,比如赋予特别的权利、给予一些优惠政策或者给予必要的扶持帮助等,从而使其获得实质上的平等,这正是现代社会中的以“不平等”的方式来获取社会正义。

(三)构建农民工权利法律保护的体系

我们应以司法救济为后盾，构建包括立法、执法和司法在内的多环节的立体化的农民工权利法律保护体系。在立法环节，制定的新《户口登记法》,从根本上为农民工创造公平的社会环境。应尽快制定《农民工权益保障法》，构筑起保护农民工权利的“治本”之策。在执法环节上，应不断强化政府责任,加强政府对农民工权利的保护，政府可以通过公权力制止各种侵害农民工权利行为的发生,对保护农民工权利可能更为直接和有效。司法救济是农民工权利保护最后的也是最有效、最权威的手段，在司法救济环节，应当建立起适当的律师援助和诉讼仲裁费用的减免制度，简化劳动诉讼程序，使农民工接近司法的权利(access to justice)能够得到切实的实现。

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