乔凤岐

(许昌学院 历史文化与旅游学院,河南 许昌 461000)

计划生育是我国的一项基本国策,各级政府都非常重视,管理方法不断改进,资金投入不断加大,计划生育服务水平也不断提高。全国计划生育管理干部和广大人民群众经过几十年的共同努力,人口自然增长率得到有效控制,计划生育工作取得了显著成效。然而,在传统人口观念以及市场经济快速发展的影响下,计划生育工作又出现了一些新的问题和矛盾,值得认真分析和探究。

一、当前计划生育工作中出现的新问题

1.婴儿性别严重失调

现实社会中,男女性别比失调问题相当严重。据报道:“2000年全国 ‘五普’显示 ,该县(安溪县)人口性别比高达 135.35∶100。”福建省安溪县的情况在全国具有普遍性,这种问题的出现主要是人为因素造成的。

现代科学技术的发展,使人们认识胎儿性别成为可能。通常情况下,B超能够检测出四个月胎儿的性别,羊水化验可以检测一个月左右胎儿的性别。生育过一个或两个女儿的育龄妇女,怀孕后大多会通过医疗机构检测胎儿性别,女性胎儿通常被人工流产,造成男婴比例的升高。

《人口与计划生育法》第三十五条规定:“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”然而,一些单位和个人置国家法律于不顾,为获取私利仍然从事胎儿性别鉴定活动。所以,在教育广大群众的同时,政府也应该加强对相关医疗机构和从业人员的监管,对于非法从事胎儿性别鉴定的医疗单位和责任人要严肃处理,尽最大力量杜绝鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠现象的发生。应加大对于非法从事胎儿性别鉴定、终止妊娠的私人诊所的打击力度。针对其隐蔽性强、打击困难的特点,政府部门可以采取举报奖励制度,发挥广大群众的监督作用。

2.未婚生育问题突出

近些年来,外出务工成为农村青年较为普遍的谋生手段。在此期间,青年男女由相识到相爱,进而同居生育孩子,组成了事实“家庭”,他们回到户籍所在地时,已有一个或者几个小孩。

他们的结合在政府部门没有登记,加之这些人员居无定所、流动性大,其户籍所在地的计划生育管理部门无法对其进行有效管理。这些“家庭”活动区域较广,计划生育管理部门调查取证和征收社会抚养费都存在很大难度。即使得到线索,计生部门在本地找不到人,到外地又不知道其地址,往往是花费了大量的人力、物力而效果不佳,不得不放弃对他们的管理。这类“家庭”的计划生育管理处于事实上的失控状态,生育孩子的多少全凭他们的喜好。

未婚生育现象在农村相当普遍,成为躲避计划生育管理的一种手段,在多子多福旧观念的影响下,未婚生育通常能得到村民的默许和羡慕,导致这种现象越来越多。

3.存在多妻生育现象

目前,一些私营企业的老板为了多生孩子,通常采用多次娶妻的方式达到目的。他们在生育孩子以后离婚,给女方和孩子留下充足的财物,并定时付给女方相当充足的生活费用。这些人再次组成家庭以后重新生育,甚至多次离婚多次结婚多次生育孩子。

还有一些私营企业的老板则是“金屋藏娇”,采用包养“二奶”甚至多个女人等方式多妻生子。这类人通常有多处房产,拥有包养女人的财力,他们通过事实上的一夫多妻,进而达到超生的目的。

二、产生问题的原因

农村计划生育超生问题,既有历史原因,也受现实的政策和人为因素影响,归结起来主要有以下几个方面的原因。

1.受传宗接代观念的影响

在中国的传统观念中,男人是一个家庭的顶梁柱和香火延续的象征,也是家族、家庭财产的主要创造者和继承者,“传宗接代”的思想观念在先秦时期已成为儒家学说内容的组成部分,数千年来深刻影响着人们的生育观念。从现在的社会学角度来看,这种思想观念虽有其自身的局限性,但经过数千年的流传,在现在的农村中依然影响很大,男孩子少或没有男孩子的家庭依然容易受到邻居的欺负,生男孩、生更多的男孩,不仅是一个思想观念问题,更多地表现为现实的选择。

农村的超生家庭,大多以生一个男孩子作为最终目标。在对部分农村的走访中,笔者了解到这样一种情况,20世纪 90年代以来,家中超过两个孩子的,其前两个孩子几乎都为女孩,直到男孩子出生以后,他们通常不再生育。按他们的话说,就是不能绝后,要保持香火的延续,否则就会被街坊邻居看不起,骂作“绝户头”。

2.养儿防老意识的现实表现

在中国古代社会,农民的养老问题由自己的儿子解决。古代人们的这种生育观念受当时社会制度和社会现实的影响。农业是古代社会财富的主要来源,封建国家的赋税取之于农民,男人是农业生产的主要承担者,没有男孩就无法保障家庭的正常运行。我国城市居民通常有各种医疗保障,而农村居民的养老、医疗费用仍主要由自己的子女承担,古代形成的养老观念仍然支配着现在农民的思想意识,这也是养儿防老观念仍然盛行的现实因素。

在现实社会中,女儿赡养父母的情况虽然越来越多,但在农村大部分地区,一些土政策规定,女子结婚即被扫地出村,失去获得责任田的资格,即使男方到女家落户也通常受到习惯势力的排挤。笔者曾经走访过一些村庄,了解到这样一些情况,独女户和多女户招赘的上门女婿,多受到女方所在村中的村民或邻居的挤兑和欺负而不得不迁走,老人要么孤独生活,要么寄住在女婿家中。

3.一些基层计划生育管理部门的有意为之

《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”第四十一条规定:“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应依法缴纳社会抚养费。”征收社会抚养费是对超生者实施经济处罚的法律依据,却也成了某些计划生育管理者谋取私利的借口,成为他们敛财的一种手段。

只有在超生情况下,基层计划生育管理者才可能达到获得经济利益的目的。一些计划生育管理者和基层干部在发现育龄妇女违法怀孕(对象户)之初不会上门执法(他们只要认真负责,通常能在妇女怀孕的前三个月内发现问题),而是放任这种行为的发生甚至希望更多的育龄妇女也如此,直到该妇女怀孕七、八个月(不能做手术了)甚至生下小孩时,他们就会迅速上门或追到妇女生育地(有时不在本地)执法。此外,一些从事工商业活动的富有人士,与乡镇干部交往密切,他们具有一定的财富积累,有支付社会抚养费的实力,这一类家庭在计划外怀孕后,多与所在村干部和乡镇计划生育管理者暗中协商,预付一定数量的社会抚养费保证金,乡镇管理部门对他们就不再过问。孩子出生以后,计生管理部门就出具相关手续,协助这些家庭在公安部门登记户口。计划生育管理者的这些做法,在许多乡镇具有普遍性。

现在的一些乡镇规定,计划生育管理人员的奖金福利与征收社会抚养费的多少挂钩,导致一些管理者有意放松对超生对象的管理,借以获取私利。将管理时段后移,对超生者与管理者均有利,超生户得到的是人,管理者得到的是钱。如果有人举报,他们会以“管理任务繁重、人员不足”作理由,搪塞上级管理部门的追究。农村的超生多是在这种默许下完成的,结果是双方均达到了自己的目的,完全违背了计划生育的大政方针。

三、对策措施

1.加强对新生育观的宣传

初生婴儿性别比例失调的根源,在于“传宗接代”与“养儿防老”等旧的思想观念的影响,用先进的生育文化取代旧的传统生育观念是解决这一问题的思想基础。然而,移风易俗并非轻而易举就能做到,尤其在经济、文化相对落后的农村,“仅仅依靠行政手段,指望经济发展自动引发群众生育观念的转变是不现实的。只有充分发挥先进文化对社会发展的能动作用,让科学、文明、进步的新的婚育观念占领广大农村、农民的思想阵地,才是解决农村人口与计划生育的根本之策。”由于广大群众的受教育程度不同,各自的经济收入和思想价值观念也千差万别,所以在教育引导群众之时不能搞一刀切,应该根据不同情况采取不同的方式。

2.完善计划生育管理部门的财务监管与审计

一些基层计划生育管理部门与超生户暗中合谋现象的发生,多是由于经济利益的驱动而形成的。社会抚养费的管理制度是“乡收县管”,按时如数上交县财政。但大多数农村地区经济较为落后,乡镇等基层政府通常暗中截留社会抚养费弥补财政之不足,计划生育管理者的奖金福利也与征收社会抚养费的多少相联系,这些问题是乡镇基层计划生育管理部门与超生户合谋的根源。

这种情况的出现,主要原因在于法律、法规对计生工作人员的职责界定过于笼统,缺乏有效的监督机制,对社会抚养费的征收、管理和使用没有完善规范的制度约束,为乡村干部挪用、贪污社会抚养费提供了可乘之机。因此,完善计划生育管理部门的财务制度和审计监督制度,加大对违法违纪行为的打击力度,使基层干部不敢轻易谋取非法利益,进而遏制计划生育管理上的默许和“合谋”现象的发生。

3.适当提高计划生育管理者的待遇

计划生育是一项利国利民的重大工程,计划生育实施三十多年来,全国农村少生两亿多人,为人口质量和农民素质的提高创造了条件,极大地促进了农业生产的发展,对我国社会主义建设有着重大影响。由于人口出生率的降低,在一定程度上减缓了资源的过度使用和浪费;家庭负担的减轻,使广大人民的物质生活和精神生活水平得以大幅度提高,计划生育工作者作出了巨大贡献。

由于农村乡镇的财力有限,各级政府对计划生育工作的投入不足,其办公条件和个人福利待遇难以保障。因此,在加强对计划生育管理者政治思想教育的同时,政府部门也应该增加对计划生育工作的资金投入,适当提高工作人员的办公条件和福利待遇,让他们的收入与社会经济发展的整体水平相适应。我国的国情决定了计划生育工作的艰巨性,管理者的工作也因种种因素的干扰而困难重重,他们所付出的劳动往往多于同一地区其他单位的行政人员,提高他们的待遇也符合多劳多得的分配原则。

4.健全人口与计划生育的奖励与保障制度

计划生育奖励措施一直受到政府重视,并随着社会发展不断调整变化。改革开放之前的奖励形式主要以免费提供器物、药物支持为主,20世纪 80年代到 20世纪末多以物质激励为主。进入 21世纪后福利保障性措施被引入计划生育工作中,2001年 12月 29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议并通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》为福利性奖励提供了法律依据,有利于人口与计划生育的奖励和保障制度的建立和完善,对计划生育工作产生了积极影响。

农村独生子女家庭的养老与医疗保障与计划生育工作的开展密切相关,政府应该加大投入力度,解除农村居民的后顾之忧。浙江省规定,有条件的地方“可以将独生子女父母奖励改为独生子女父母养老保障金”;其他一些地方政府则规定,“为领取独生子女父母光荣证的退休职工给予一次性养老补助”。在独生子女死亡、伤残问题上,北京、山西、内蒙古、黑龙江、广东等省规定,“给予独生子女伤残死亡家庭一次性救助”;湖北、海南等省规定,“以加发退休金或养老金的形式救助”;陕西省规定,“一次性救助或以加发退休养老金等形式多次性救助”;甘肃省规定,“以社会救济金的形式救助”。以上省市区的地方法规,均在一定程度上触及独生子女家庭的养老问题,值得借鉴和推广。

对于模范实行计划生育的家庭,各级政府可以根据具体情况给予更多的经济和福利保障。譬如:许多地方政府规定独生子女升学加分,招工考试加分,给予计划生育贫困家庭扶贫贷款、社会救济等政策性优惠,将人文关怀与人口控制结合起来,并成为约束机制的有益补充,有利于计划生育工作的进一步开展。

5.建立计划生育违法举报奖励制度

计划生育工作牵扯面广,工作难度大,建立举报奖励制度有助于工作的进一步开展。司法机关侦破的重大案件、纪检监察部门查处的工作人员违法违纪案件,很多受益于知情人的举报,并对举报有功人员给以相应奖励。计划生育管理工作仅仅依靠专职乡镇干部是不够的,原因其一是乡镇专职计划生育管理人员有限,大量增加人员也不现实;二是部分管理人员与超生对象合谋违法,他们本人也参与了违法违纪活动。举报奖励制度建立以后,举报人在利益驱动下通常不会与对象户合谋,可以收到事半功倍的效果。

市、县政府应该设立专门的举报受理部门,并提供奖励经费,为举报人保密,确保举报有功人员的利益和安全。鉴于计划生育管理工作的阶段性比较强,给举报人的奖励也应根据对象户处于怀孕的前期和后期而有所差别。地方政府要通过各种媒体广泛宣传《人口与计划生育法》及地方法规,宣传人口过快增长对社会的不利影响,使广大民众充分认识计划生育的优越性和紧迫性,使之与举报奖励制度的宣传相辅相成,从而提高人民群众计划生育的积极性和主动性。

四、结 语

目前,计划生育工作中所存在的问题,单靠空洞的宣传很难解决。《人口与计划生育法》的出台和实施,为计划生育工作的顺利开展提供了政治保障和法律依据,但法律、法规不可能面面俱到,也不是万能的,地方政府应该制定一些更加符合现实社会需要的措施,加强各种社会保障机制建设,从根本上解决广大人民群众的后顾之忧,才能使他们从重男轻女、传宗接代、多子多福等旧的生育观念中解脱出来,使计划生育工作迈上一个新台阶。

[1]苏永通.安溪:一个县的计生政策观察[N].南方周末,2005-05-25.

[2]马传松,朱 娇.农村计划生育管理中的“补锅匠现象”及其治理[J].红旗文稿,2004,(19):25-27.

[3]李长庚,刘世杰.对农村计划生育工作的几点思考[J].农村工作通讯,2004,(7):40.

[4]江立华,陈 雯.人口与计划生育奖励制度的历程回顾[J].人口与发展,2009,(3):109-112.