朱新建，杨祥启，陈向武

（1.浙江省临海市动物卫生监督所，浙江临海 317000；2.青岛东方动物卫生法学研究所，山东青岛 266032）

1 案情简介

2008年11月27日，某县动物卫生监督检验所（下称监督所），在本县某市场查获曹某销售盖有伪造检疫验讫印章的猪肉，遂立案进行调查，并查明曹某于2008年11月26日利用石榴树木自行雕刻了一枚检疫验讫印章（检疫验讫印章属于检疫证明的一种形式），于同年11月27日收购一头生猪屠宰，并第一次用伪造的印章在屠宰后的生猪胴体上加盖了伪造印章，查获时加盖伪造的检疫印章的猪肉尚未销售。监督所于2008年12月1日给曹某送达了《行政处罚事先告知书》，拟给予其罚款三千元的行政处罚。同月4日曹某对监督所认定的违法事实无异议，但提出因生活困难要求降低罚款数额的陈述申辩理由。监督所经查曹某生活确实困难，于2008年12月7日对曹某作出行政处罚决定，认定曹某在生猪胴体上加盖自行伪造的检疫验讫合格印章标志的行为违法了《动物防疫法》第61条第1款的规定，根据《动物防疫法》第79条的规定，决定给予罚款一千五百元的行政处罚。曹某在规定时间内缴纳了罚款。

2 法律依据

《动物防疫法》第61条、第79条。

3 罚款的应用

3.1 罚款数额如何确定

在动物卫生行政执法过程中,罚款是经常适用的一个处罚种类,罚款的数额由法律规范明确规定，法律条文中一般都规定有最高额和最低额，也有只规定一个最高额度的情形。动物卫生监督机构在适用罚款处罚时，一般只能在法律规范规定的幅度范围内决定罚款数额，否则违反依法行政和处罚法定的原则。但动物卫生监督机构在法定的幅度范围内如何处罚，即何种违法行为应当给予多少数额的罚款才算合理，以及罚款的标准如何掌握，一直是适用罚款处罚中较难解决的问题，也是执法实践中较乱的一个问题。作为动物卫生行政执法人员，不仅要具有兽医学方面的知识，还要求具有法律方面的知识，但目前我国动物卫生行政执法人员的业务素质，还普遍达不到这方面的要求。所以在适用罚款处罚种类时，自由裁量的随意性较大，有些动物卫生行政执法人员在实施行政处罚时，不考虑行为的社会危害性与惩罚相当的原则，罚款数额完全取决于执法人员的主观意愿，想罚多少罚多少，违背行政处罚的合理性原则。有些动物卫生行政执法机关甚至把罚款作为创收的目的，以罚代教，以罚代管，以罚款多少论成绩，没有起到惩前毖后，罚一儆百的效果，没有体现法律的严肃性，损害了执法机关的形象。

一般来讲，给予违法行为人罚款时，应考虑以下因素。

第一，惩罚与教育相结合。如果给予五百元的罚款，既起到惩罚的作用，又达到了教育的目的，就没有必要给予八百元的罚款。第二，根据违法行为的情节决定罚款的数额，给予罚款时，要考虑违法行为人是初次违法、还是屡次违法。如，同是伪造检疫证明的违法行为，初次伪造检疫证明和屡次伪造检疫证明，给予的罚款数额就应该有所区别，给予前者的罚款数额应小于后者。第三，要考虑违法行政相对人的行为是经营性的，还是非经营性的。同一个违法行为，给予发生在经营过程中的罚款数额要大于非经营性的数额。如根据《动物防疫法》第83条规定，对拒不履行动物疫情报告义务的，对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款。那么饲养过程中拒不履行动物疫情报告义务和运输经营过程中发现疫情拒不报告，在给予罚款处罚时，就应该有所区别。第四，综合考虑违法行为的社会危害性，决定罚款的数额。如，违法行为造成的社会危害是直接的、还是潜在的，是严重的、还是轻微的，给予罚款时也应当有所区别。如伪造检疫证明，逃避检疫，导致动物疫病传播的和伪造检疫证明，逃避检疫没有造成动物疫病传播的，给予的罚款数额就应该有所区别，给予前者罚款数额应大于后者。

本案中动物卫生监督机构给予曹某一千五百元的罚款处罚，违反了行政处罚中的依法行政和处罚法定原则。根据《动物防疫法》第79条的规定，对曹某的违法行为应当给予三千至三万元的罚款，而且动物卫生监督机构在处理过程中也拟给予三千元罚款的行政处罚，但因曹某生活困难决定罚款一千五百元。本案从处理结果来看，似乎符合情理，但从依法行政的角度来看，动物卫生监督机构的处罚决定，违反了处罚法定原则。我国《行政处罚法》第27条的规定，只有在下列几种情况下才能减轻或从轻处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的情形。显然曹某生活困难不属于法定减轻处罚的理由，不应当给予法定处罚幅度以下即一千五百元的罚款处罚，违反了处罚法定的原则。就本案而言，因曹某还未销售猪肉，没有违法所得，而且属于初次违法，综合考虑这些因素，给予曹某三千元的罚款处罚，应当体现了社会危害性与处罚相当的原则。至于曹某生活困难，无法在规定期限内足额缴纳罚款，曹某可以依据《行政处罚法》52条的规定，向作出处罚决定的动物卫生监督机构申请暂缓或者分期缴纳。

3.2 罚款的单处与并处

在动物卫生行政处罚案件中，既有单处罚款的情形，又有并处罚款的情形。应当给予行政相对人单处罚款还是并处罚款的行政处罚，不是源于动物卫生行政主体执法人员的主观随意性，而是以动物卫生行政法律规范的规定为标准。如《动物防疫法》第78条第2款规定，违反本法规定，参加展览、演出和比赛的动物未附有检疫证明的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上三千元以下罚款。该条规定的罚款为单处，前述规定的违法行为出现时，只给予违法行为人罚款就可以了。而《动物防疫法》第79条规定的罚款为并处，不能只给予违法行为人罚款处罚。但动物卫生行政处罚实践中，动物卫生行政处罚主体往往忽视法律规范中单处还是并处的规定，只要看到法律规范中有罚款的规定，就给予罚款，不考虑其他处罚种类，这种违法执法的行政行为应当引起执法人员的高度重视。

本案中对曹某的违法行为依据《动物防疫法》第79条的规定给予行政处罚是正确的。但是本条法律规范对伪造检疫证明，设定了三种处罚种类即没收违法所得、收缴伪造的检疫证明（属于行政处罚种类中的没收非法财物）和罚款，而且这三种处罚种类在适用过程中为强制性并罚，动物卫生监督机构没有自由裁量的余地，必须同时适用。本案在处理中，只给予曹某罚款的行政处罚是错误的，还应当给予曹某收缴伪造的检疫印章的行政处罚。