张洪松

(四川大学 法学院,四川 成都 610064)

在关于司法改革的讨论中,我国法院经费保障体制的不合理性受到了持续关注。在重塑体制的基本思路上,学界也有几近一致的认识,亦即经由或者不经由省级财政保障的过渡,最终由中央财政保障整个法院系统的经费①这些改革方案可能伴随着法院机构设置方式的调整。参见王利明、姚辉:《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究 (上)》,载《中国法学》1998年第2期;谢鹏程:《理顺外部关系保证司法机关独立地行使职权》,载《法学》1999年第5期;章武生:《司法独立与法院组织结构调整 (下)》,载《中国法学》2000年第3期;刘会生:《人民法院管理体制改革的几点思考》,载《法学研究》2002年第3期。也可能不伴随法院组织机构的重新设置。参见马骏驹、聂德宗:《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》,载《法学评论》1998年第6期;赵俊如:《法院司法体制现状及改革前瞻》,载《现代法学》1999年第5期;王旭:《论司法权的中央化》,载《战略与管理》2001年第5期。。但2008年底,中共中央《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》却将“分类负担”作为政法经费保障体制改革的基本思路。是司法改革主导者过于保守,还是学界的观点本身存在盲点?对这一问题的回答不仅关系到改革目标模式的选择,也影响到改革具体方案的设计,对于中国法院经费保障体制改革的深化和完善具有重要意义。由于当前我国关于司法经费保障体制的理论学说大多以比较法制度层面的经验,尤其是美国联邦法院的经验来论证解决方案的正当性②最近的主张可参见陈永生:《司法经费与司法公正》,载《中外法学》2009年第3期,更早的主张可参见前注所引文献,亦可参见瓮怡洁:《论我国司法预算制度的改革与完善》,载《时代法学》2005年第3期。,本文将通过对美国州初审法院经费保障体制的深入考察,来反思当前我国关于法院经费保障体制的理论学说是否存在盲点以及存在怎样的盲点。选择州初审法院是基于以下理由:(1)实践地位的重要性。全美大约2.9万名法官中,州法官占了95%③当然,5%的联邦法官拥有与其规模不成比例的权力。参见理查德·A·波斯纳:《联邦法院:挑战与改革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版,第41页。,州法院处理了绝大多数案件;而在州法院中,主要功能在于捍卫规则的上诉法院又远没有初审法院重要,后者事实上决定着98%的案件的命运[1]。(2)经费问题的特殊性。虽然缺少经费通常会妨碍组织行为,但经费的存在本身也从来不保证特定活动的发生[2]。经费作为消极的控制手段要比作为积极的控制手段运行得好,经费保障问题也只有在经费不足时才会凸显。在美国,初审法院承担的事实认定工作可能是整个司法工作中最耗费成本的,而其嵌入的地方政府在整个国家财政中的地位又不断衰落,州初审法院面临更为突出的财政问题,这与我国中、西部不发达地区中、基层法院的经费保障现状大体对应。(3)制度经验的可借鉴性。在美国,根据狄龙规则 (Dillon’s rule),地方政府是州的创造物,其结构和资金来源都受制于州法。州初审法院所嵌入的是一个带有浓厚单一制色彩的政府结构,州和地方政府都可以为其提供资源支持①不过,联邦体制并不必然导致法院体系的分立,比如,实行联邦制的印度就只有一个中央负担的统一的司法体系。参见亨利·J·亚伯拉罕:《司法的过程》,泮伟江、宦盛奎、韩阳译,北京大学出版社2009年版,第151页。,这与我国政府间纵向的权力配置大体一致。考察美国从20世纪70年代开始的由州统一保障初审法院经费的改革运动,对于思考当前中国的法院经费保障体制改革具有重要意义。

一、美国州初审法院经费保障体制的变迁考察

经费保障体制 (funding syestem)是财政管理体制的重要组成部分,它所处理的核心问题是各级政府在特定事权上的财政分配关系。具体到美国州初审法院经费保障领域,它讨论的主要是州政府和地方政府在保障法院经费支出上的责任划分问题:初审法院是经费保障的对象,地方政府与州政府则是经费保障的主体②在欧洲,政府基本上意味着内阁,是表述以首相为主的内阁和一些附属助理人员的另一种方式。我国亦同。但在美国,这被称作行政部门,政府意味着所有官僚机构及其人员,相当于欧洲的国家,本文即在此意义上使用政府一词。参见迈克尔·罗斯金、罗伯特·科德等:《政治科学》,林震等译,华夏出版社2001年版,第304页。。历史上,法院同学校、公共卫生、道路等直接面向公众的公共服务一样,主要由地方政府通过财产税等形式筹措资金。这种经费保障体制反映了这样一个历史和政治现实:初审法院在很大程度上是地方政府的一个组成部分,而不被看作是州司法部门的一个基本的行政要素[3]139。20世纪 70年代以后,在法院改革的氛围下,由州政府保障初审法院经费的建议获得了强有力的支持,初审法院的经费开始转向由州政府保障,但在这些州中,没有一个州属于人口众多、高度工业化的州[4]117。进入80年代以后,地方政府面临的财政压力使得地方政府官员成为州保障的主要倡导者,财政目标开始超越改革目标,成为州政府保障初审法院经费的新动力。到1996年,29个州的法院体系主要由州保障,其中包括加利福尼亚、纽约、新泽西、北卡罗来纳、马萨诸塞等人口大州[3]141-142。表1总结了90年代初美国州初审法院经费保障体制的状况。根据州政府和地方政府在初审法院经费保障中的相对责任,美国各州的法院经费保障体制可以划分为州保障型、混合型和地方保障型,其比例为29∶6∶16。

表1 州政府和地方政府在法院经费保障中的相对责任

从后来加利福尼亚、佛罗里达等州全面采纳州政府保障的体制看,“州—地方”的平衡正在进一步向州保障倾斜。在这一过程中,20世纪中后期兴起的州法院改革运动和美国地方政府财政地位的变迁起了至关重要的作用。

(一)法院改革运动。法院改革运动的中心目标是将一个松散的、被外部力量支配的、通常也是不够专业的和管理水平低下的法院体系重塑为一个统一的、处于州最高法院监督之下的科层体系。对改革的第一次呼吁是庞德1906年在美国律师协会上的演讲[5]。但州法院改革的真正启动却是在20世纪后半期。法院改革运动主要关注于两个目标:重组司法体系使其更有助于管理,并提高司法部门的职业化水平③司法人员的职业化主要集中对在“优者任职制”的采纳、司法培训和司法纪律。。法院经费保障体制主要关联于第一个目标:法院体系的重组包括结构、行政和预算三个维度的统一,初审法院的经费保障主体从地方上移到州正是预算统一的两大要素之一。

在改革者看来,初审法院经费的全部或大部分都依赖于地方政府会产生几个方面的不利后果[6]89-91:(1)初审法院的地方导向。初审法院倾向于将其自身定位为地方的机构而不是一个统一的法院体系的组成部分,由最高法院或者其他政策主体制定的州范围内统一适用的规则不会被认为具有很高的强制力;县与县之间在规则和程序上的不同既增加了律师办案的难度,对原告而言也导致更高的成本。同时,法官和法院行政官也倾向于将自己看作是地方官员,而不是州的官员,因此他们更倾向于忠实执行他们所在的县或市的政策或者政治倾向,而不是州所关心的问题和司法部门的需求。(2)法院必须与地方政府的部门或机构竞争资金,法院的预算请求将根据地方政府关心的问题与设定的优先排序来评估。问题在于,与学校、街道、警察和卫生等非司法事务相比,司法服务与大多数选民的联系更加间接,在地方拨款当局的优先排序中并不占优[7]。(3)法院领导者不得不花费大量时间以建立与地方官员,尤其是与那些享有预算权力的地方政治官员以及那些向法院提供行政服务的地方部门或机构①在美国,司法地方主义最为突出的一个方面就是地方机构松散地簇拥在法院周围,并以它们看来合适的方式与法院合作,对法官而言最大的烦恼莫过于抵御与法院相关的机构的阻扰,从而改善法院的运作效率。See Tobin,R. W.(2004).Creating the Judicial Branch:The Unfinished Reform.Authors Choice Press:70.之间的积极关系。建立和维系这种关系的代价是法院领导者没有足够时间从事法院的内部管理;同时,这种关系的建立和维系使法官在裁决涉及地方政府及其部门的纠纷时保持必要的超然态度变得困难。(4)法院经费的保障水平上的差异性虽然可以部分地经由城市化水平的差异而正当化,但关于一个又一个州由县保障的初审法院的研究已经揭示出具有相似管辖权的法院之间大量差异不能被正当化。经费保障上的多样性意味着司法服务的质与量依赖于当事人的住所,这与基本公共服务均等化的价值目标相冲突,州政府保障法院经费成为州政府官员处理并减少这种多样性的重要手段。(5)地方政府采购办公室做那些会让大宗竞选资金的贡献者高兴的事似乎是份内的,而法院可能不得不使用地方政府这种具有政治性瑕疵的采购系统[3]69。

由于州政府保障的经费体制被改革者看作是可以有效解决这些问题的良策,美国律师协会在其1974年制定的《法院组织标准》中呼吁建立由州政府保障的法院经费体制。在改革者看来,由州政府保障的经费体制至少具有以下优点: (1)在平衡资源丰裕程度不同的地区开支水平的差异上,州政府具有更多的回旋余地,同时还可以打破狭隘的地方主义和便利资源向有需求的地区转移以提高效率;(2)在一个人口相对不多的州,地方行政资源稀缺,州政府保障使规模经济成为可能。(3)州一级具有更多的预算知识,预算准备在州一级可以得到更好的处理,州法院行政办公室也能够和地方政府一样迅捷地处理采购和单据事宜,并且实施有效的财务控制[8]347。

(二)财政压力驱动。财政压力是政府财政收入不足以满足不断上升的财政支出而导致的持续紧张状态,其与制度变迁之间的关联已得到学术界的承认[9]。在早期的法院改革中,地方政府的财政压力并没有受到特别的强调。进入1980年代以后,由于收与支的双重挤压,财政压力成为州政府保障法院经费改革的主要动力。(1)在支出方面,1970年代以后法院运作的性质发生了显著变化。由于刑事犯罪与民事诉讼的大量增加,裁判成本显著增加,为贫困者提供辩护、保护未成年人与精神不健全者等宪法要求又创造了一系列的大宗支出,法院日益变成一个复杂的行政实体;与此同时,法院沿用19世纪的组织和管理实践处理更重的案件负担导致司法过程的有效性下降,甚至法院改革本身也内生了对资源的额外需求[8]332。(2)在收入方面,地方政府的税收立法权受到严格的限制②比如,1978年加州《第13号提案》给予的限制。参见阿伦·威尔达夫斯基:《预算:比较理论》,苟燕楠译,上海财经大学出版社2009年版,第182-183页。;由于作为其主要收入来源的财产税的弹性系数低,联邦政府的通胀政策严重破坏了地方政府的财政地位③仅在0.7到0.9之间。参见文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什等:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2004年版,第203-204页。。根据1982年的《政府普查报告》,在一般性财政收入中,如果不考虑政府间转移支付,地方政府只占18.9%的份额。财政压力改变了改革反对者的行为选择。直到70年代末期,人口大州的中心城市都是州政府负担法院经费的坚定反对者,财政危机的到来迫使这些人口众多、城市化发展水平高的地方政府和法院调整立场。但在这一轮改革中,通过采取综合补助的方式,加州初审法院仍然留在地方政府的框架内①直到1997年,加州议会才通过了于次年生效的《加州审判法院资金法案》,第一次规定了法院经费由州财政全额保障。参见朱和庆:《美国加州法院管理制度研究及启示》,载《法律适用》2003第12期。。

需要指出的是,通过上移经费保障责任来解决地方财政压力的趋势可能因为州政府层次上的财政压力而放缓。州的财政压力,不仅源于包括司法在内的公共需求本身的恶性膨胀,也源于收入一侧限制,包括经济周期的波动、州际税收竞争的加剧、州宪法的限制、联邦补助收入的减少等。此时,初审法院可能发现自身已在州政府和地方政府之间陷入困境,它们都想将经费保障的责任推给对方。不过,在州最高法院和县官员对州保障初审法院经费的共同支持下,由州保障法院经费的改革仍然稳步前行。事实上,一直以来,地方政府的财政压力与法院改革运动的推进都是并行不悖的。比如,宾夕法尼亚州最高法院在 County of Allegheny v.Commonwealth of Pennsylvania 534 A.2d 760(1987)一案中,即同时引用县级政府在保障水平上的不足与法院组织统一的原则,以证成州政府保障初审法院经费的宪法要求或决定。

二、范围与方法:州政府如何保障初审法院经费

州政府保障 (State Funding)是20世纪后半期美国州初审法院经费保障体制演变的基本趋势,但州保障体制本身并不是一个铁板一块的概念,它是一个多元的体系。因各州环境的不同,州保障体制依据若干维度而变动,保障范围和保障方法就是其中两个比较重要的区分维度。

(一)保障范围。在美国,各州对司法部门的范围有不同的理解。在一个州被认为是司法的功能在另一个州可能由非法院的机构履行;即使对于司法范围内的活动,各州之间所保障的具体项目也不尽相同。因此,考察州保障的力度必须首先考察州保障的范围,这一范围可以从功能或计划、支出的对象和法院的层次三个维度加以分析[8]339-341。

1.功能范围。关注法院运转成本的功能或计划分类。大体上,对法院支出具有重要影响,根据各州的传统和政治关系可能纳入也可能不纳入司法范畴的功能领域包括:成年人或未成年人的缓刑、未成年人的拘留、公设辩护人、检察官、书记官办公室、县治安行政官或法律执行官等。功能范围可以为法院体系的内控能力提供某些线索,比如,书记官是否为司法预算的组成部分;同时也反映了司法部门在协调和控制与法庭相关服务上的利益,比如,缓刑官员、公设辩护人等是否纳入到司法预算中[4]11。如果功能或计划之间可以很好地区隔,依据功能或计划分类确定州保障范围的优势是显著的。当命令一项新开支时,州可以同时负担该项目的经费,这一方法可以使那些地方政府不愿意开展的项目在州层面获得稳定的资金。但在实践中,这一分类方案面临着特殊的困难:包括法院在内的许多公共组织都不曾拥有一套可以很容易地将各种耗费归集到特定功能或计划领域的成本核算制度[10]。

2.支出的对象和法院的层次。州保障的范围也可以从支出对象的角度观察。例如,在堪萨斯和密苏里州,州政府保障法院的人员经费,却将非人员经费留给地方政府。法院的种类也同时界定了州政府保障的范围。在主张州承担有限管辖权或一般管辖权法院的经费时,不能忽视这样一个事实:一般管辖权法院通常是一个很大的开支项目,而有限管辖权法院则可以为地方产出可观的收入流,市政当局有时会为保持对它们法院的控制而斗争。虽然各州的司法预算在覆盖范围上存在差异,但这些不同却遵从着大体清晰的模式。基于1972年的数据,巴尔提出了一个州司法预算覆盖活动范围的类型学,藉此可以对50个州的经费保障体制进行分类和比较[4]7-11:

类型Ⅰ:州有限保障 (Limited State Funding)。在这一类型中,州完全保障的对象包括最高法院、州法院行政办公室、州司法理事会或司法会议,以及中间上诉法院。其他法院则由地方保障,但一般管辖权法院法官的工资和人员开支的全部或部分由州保障。

类型Ⅱ:州分项保障 (Itemized State Fun-ding)。这一类型在负担类型Ⅰ的所有活动之外,州还负责一般或有限管辖权法院额外的特定支出项目的支出。属于类型Ⅱ的州包括:(1)同时保障有限和一般管辖权法院的工资和差旅费 (密歇根、密苏里、内布拉斯加);(2)保障统一的单一层次初审法院的法官工资和差旅费 (爱德华、伊利诺伊、衣阿华);(3)保障法庭记录员或秘书等特定类型的法院人员的工资 (堪萨斯、伊利诺伊、密苏里、南加州、佛罗里达)。

类型 Ⅲ:混合普遍保障 (Mixed General State Funding)。这一类型负担类型Ⅰ的所有活动,同时还保障一般管辖权或有限管辖权法院全部或部分的一般运行开支。(1)在一些混合体系中,一般管辖权初审法院全部由州保障,有限管辖权法院则全部由地方保障 (南达科他、犹他、俄克拉荷马、田纳西)。(2)在一些州,有限管辖权法院完全依赖州保障运转,而一般管辖权法院却只从州获得法官的工资和差旅费 (马里兰、缅因)。(3)在另一些州,一般管辖权法院的预算可能被州依据公式法分配给各个司法区的资金所补充,这些补助可以用于支付任何预算项目(宾夕法尼亚、新泽西、纽约)。(4)类型Ⅲ中的州也可能对专门化的初审法院或初审法院部门提供全部资金,比如,纽约索赔法院。

类型Ⅳ:州普遍保障 (General State Funding)。类型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ所保障的活动都属于类型Ⅳ的保障范围,包括一般管辖权法院和有限管辖权法院的一般运行成本、工资和费用等。在类型Ⅳ中,州主要的有限管辖权初审法院可能仍然依赖于地方保障,比如,科罗拉多州通常被认为是一个州完全保障初审法院经费的州,但其对违反条例案件享有管辖权的市法院仍然从地方政府取得资金。

从类型Ⅰ到类型Ⅳ,州政府保障的司法活动范围渐趋扩大,这在某种程度上代表了美国州初审法院经费保障体制的演化趋势,最近的统计表明:1987-2004年,法院经费保障体制的一个趋势就是,全额负担初审法院经费的州在缓慢的增加[11]。惟需注意的是,类型Ⅲ虽然包括了类型Ⅰ,但不必然包括类型Ⅱ。同时,由于保障的活动范围和保障的比例是两种不同的区分维度和测量方式,保障活动范围的扩张并不必然导致保障比例的提高。比如,类型Ⅲ只保障一般管辖权法院一般运行开支的一部分,而类型Ⅱ却同时承担了两类管辖权法院全部的工资和其他人员开支时,就比例而言,类型Ⅱ可能比类型Ⅲ提供更多资金。但与类型Ⅲ相比,在类型Ⅱ中,州的经费保障责任被界定在更为狭窄的活动上,也因此更少地受拨款当局的控制,因为拒绝对法官工资拨款,与拒绝对法院的一般运行开支拨款相比无疑更为困难。

在巴尔构建的类型学中,资本建设和建筑维护成本并未包括其中。在保障初审法院经费时,州政府通常都会避免承担这一部分成本,因为它不仅耗资巨大,而且面临着法律、政治和建筑上的复杂性。因此,即使确立了州保障的体制,在大多数州,与法庭设施相关的大宗支出上仍然依赖于地方政府 (参见表2)。这样的安排潜伏着危机:如果州政府不通过财政返还等方式补偿地方政府的设施支出,法院作为一个州的机构却处于县所有的建筑中,在寻求空间的过程中与县的机构相比,通常处于不利地位[12];同时,它也导致州范围内统一制定的设施标准很难执行。一项针对加州451个法院建筑的调查显示了一个令人忧虑的状况,法院大楼在满足基本的健康标准和安全标准上基本是失败的[13],州初审法院经费保障体制改革仍待深化。

表2 全部由州政府负担建筑/财产支出 (Building/property expenses)的州 (1987-2004)

值得注意的是,本世纪初,北达科他州和加利福尼亚州都选择将初审法院设施经费的保障主体逐步上移到州,这或许反映了美国州初审法院经费保障体制发展的最新趋势。2003年,北达科他州设立了“法院设施改进补助” (Courts Facility Improvement Grant),这项补助的资金来源于新设的强制性最低额罚款和对有罪判决课加的法院行政收费[14]。而在加州,从2004年开始,几百个法院设施的所有权开始从地方政府转移到州,所有的法院大楼将由司法部门管理,其经费主要通过存入“法院大楼建设与维护基金”的部分讼费来筹集,这项涉及大约20亿美元的不动产转移被加州最高法院首席大法官罗纳德· M·乔治看作是司法部门寻求更为积极、全面的司法行政管理的关键性要素[13]。

(二)保障方法。在美国,州政府在保障初审法院经费时采用了多种形式,每一种形式不仅在保障金额上存在差异,在州控制法院的程度上也存在差异。几种常被使用和讨论的选择包括[8]336-339[15]:

1.直接拨款 (direct appropriations)。直接拨款是州政府保障初审法院经费的主要方式。其具体做法是:通过预算过程直接拨款给州法院机构,比如,司法委员会或者司法委员会下设的预算小组委员会,以支付一般运行支出或者一些特定的项目支出 (比如司法薪酬等)。这种安排是否可以提高整个司法体系的效率和法院获得资金的可能性,很大程度上取决于法院体系的灵活性:(1)主要问题是州法院机构自由分配资金的灵活程度。在一些州,司法部门获得一个可以自由分配的总和预算 (lump-sum budget);但在另一些州,司法部门却只能在限制转移的项目范围内取得拨款,或者会为州范围内的每一个地域制定一个预算。(2)相对次要的是州法院机构进一步允许初审法院自由再分配拨付资金的灵活程度。一般而言,立法部门对预算灵活性的过度限制可能削弱司法部门的集中控制能力,使得州保障体制的许多优点丧失;比如,在严格的预算控制中,司法部门将无法通过人员流动来改善绩效。但是,过度的预算灵活性又可能侵蚀司法部门在财政上的可问责性 (Accountability)。通常,州的拨款方法会落在两端之间。

2.裁量补助 (discretionary grants)。裁量补助是州对地方政府的转移支付。这种方法的特征是:由地方提出申请,并在州层次上进行竞争性评估,州一级负责拨款的机构对于拨款的金额和对象都有一定的裁量权。设立裁量补助的通常目的是资助那些临时性的而非永久性的项目。比如,用于保障新设项目或创新项目的启动成本,用于支付法院变革的过渡成本。在加州全面确立州保障体制前,州政府建立了一个裁量性的补助项目,以补充其综合补助项目,而在其他州里,裁量补助主要用于支付设施设备成本、集约化的缓刑监管项目等。这种补助方式的优点在于:如果得到很好的管理,它们可以集中资源于最需要的领域,虽然在实践中对于“什么领域是最需要的”可能存在争议。但裁量补助允许地方政府继续控制初审法院,在促进各地经费保障水平的统一方面通常是失败的。

3.综合补助 (block grants)。综合补助通常提供给一般目的性政府,依据一个法定的公式,来向一个比较广阔的功能领域中的活动提供财政资助。关于如何使用这笔资金,地方政府拥有很大的裁量权[16]569。当然,这种自由只在该特定的功能领域内存在。综合补助通常依据公式法计算,考量的因素包括人口数、案件数、法官数、法院的经济社会条件等。在加利福尼亚州和宾夕法尼亚州,这一方法都曾被采纳。综合补助的优点在于:它能在允许地方官员开发满足本地需求的项目的同时统一全州的司法服务水平;不幸的是,州对补助资金失去了控制权,并因此承担着资金被滥用或者用于其它目的的风险。

4.财政返还 (Reimbursements)。财政返还与法院运转成本的功能或计划分类密切相关,通常指由一个政府单位返还另一个政府单位用于特定功能或项目的支出,比如用于贫困者辩护项目或特定的法院薪酬项目的开支[10]。财政返还主要在那些引起县财政困难的高成本项目上使用。比如,肯塔基州的法院设施建设负债、俄亥俄州的贫困者辩护项目、宾夕法尼亚的陪审员成本、伊利诺伊州的缓刑官员薪酬项目等。财政返还的缺点是,一个层级的政府开支成本却由另一个层级的政府“买单”,成本控制的激励不足。同时,在决定某一开支是否用于该功能或项目时,成本会计核算上的问题总会产生,因而在财政返还中一般存在紧密的控制和审计要求。另一个缺点是,它对各地在服务和项目提供上的不平等问题无能为力。

5.特别基金 (special funds)。司法退休金是州通过特别基金保障法院支出的主要例子。典型的是州拨款到司法退休基金,也可通过司法公积 (judicial contributions)的方式筹资,退休待遇通过这个基金支付。由于基金的运作机制,司法退休支出并不反映在州政府的法院支出预算中。俄克拉荷马州为司法支出建立了一个特别的基金,该基金的收入主要来源于法院收取的各项收入,州只负责对收支差额提供补充性拨款。这是通过使用者付费保障法院经费的典型案例。

在美国,不断增长的州保障已经被看作和用作是创造一个可见的州司法体系的尝试的重要组成部分,大多数已经实施或者计划实施州保障的州都会同步设置一个全州范围的法院行政办公室以行使预算权力,从而将州保障与增强州对初审法院支出及其日常运行的监管联系起来。正是在此意义上,由州保障学校经费的建议与由州保障初审法院经费的建议可以被区分开来:前者大多建议采用补助或返还的方式,资金管理的中心仍然在地方政府,争议的焦点主要是采用什么样的分配公式;而在初审法院则不同,它或者强调、或者假定法院是州政府的组成部分而不是地方的机构,州初审法院经费保障体制问题总是与州初审法院的组织问题紧密相连[4]119-120。因此,虽然州的财政援助可以采取也确有采取补助或返还等方式,但在实践中,便于州政府创立统一司法体系的直接拨款才是经费保障的主流方法。此外,与综合补助或裁量补助相比,直接拨款将司法预算整合到州政府常规化的预算计划过程之中,可以赋予法院预算过程更为规范和稳定的外观[10]。

三、对美国州政府保障初审法院经费体制的评估

在美国,州政府之所以比地方政府更适合保障初审法院经费,是因为州通常具有更大规模的人口和更为充足的财政资源,同时也更有平衡和保障初审法院经费的动机与利益。但这一假设在某些州可能并不存在,这些州可能包含几个政治上自治、地理上分离的地区,比如,大面积的农村地区和少数几个大都市地区的组合。在这样的环境中,初审法院的财政基础可能不得不留在地方[7]。因此,就实践层面而言,州保障体制是也只应是一个多元的体系,因各州环境的不同,它在保障范围和方法上都有所不同:(1)就保障范围而言,各州至少可以划分出有限保障、分项保障、混合普遍保障和普遍保障等四种类型;(2)就保障方法而言,则涵盖了直接拨款、裁量补助、综合补助、财政返还和特别基金等多种形式。在此意义上,虽然美国律师协会通过《法院组织标准》(1974年制定,1990年修订)为州初审法院经费保障体制改革提供了一个标准范本,但却不能因此就假定,这一标准可以完全超越各州现实的政治差异,成为放诸四海的绝对真理。在设计现实的经费保障体制时,必须承认现实的复杂性,考虑环境 (Environment)、技术(Technology)、人力资源 (Human Resource)和时机 (Timing)等情境变量对体制设计的影响[17];不能仅仅根据政治现实与《法院组织标准》的差距来定义法院的改革议程,还必须追问构成《法院组织标准》的原则是什么,并在考量这些潜在原则和各州政治现实、问题情境的基础上寻求体制改革的妥当方案[18]。

同时也应当看到,由于法院改革的不断深化和财政压力的持续加剧,在多元化的组织设计中,州政府保障已经成为美国州初审法院经费保障体制演变的主要趋势。近十年来,全额负担初审法院经费的州仍在缓慢的增加;在保障方法上,也以强调集中控制的直接拨款为主。由于推进法院改革和缓解财政压力既是美国州政府保障初审法院经费的主要动因,也是我国法院经费保障体制改革者的主要诉求,下面从这两个角度出发对美国州政府保障的体制展开更为细致的评价。

(一)基于财政目的的评估。州承担初审法院经费保障责任后,它可以通过集中采购获得规模效应,有助于提高法院资金分配上的统一性,甚至可能促进全州范围内程序的统一,但它不太可能导致法院运作总成本的降低。除了在全州范围内统一职员工资而增加的成本外,基于三个原因,总的成本上升了[6]91-92: (1)保障水平上的差异至少在某种程度上得到纠正,保障水平较高的法院没有削减 (但也不会出现大的增加,此即经费保障体制变革中的“拉平效应”),但是之前保障水平很低的法院配置了更多的职员,通常还有更先进的技术。这些增加的成本并不能完全由统一采购和法院统一带来的规模经济所弥补。(2)在州保障以前,县或者低估一些它们提供给法院的服务的价值,或者不在预算中反映一些成本项目。当州保障法院经费后,县迅速计算了这些服务的成本,以便提高它们从州获得的返还金额。(3)与州保障的体制相适应,州法院行政办公室必须建立一个基础结构以获得资金并管理它们。即使在一个相对小的州,这也将导致行政办公室职位的显著增加。初审法院可能不再需要之前在地方政府体系下那样多的预算和会计职员,但在初审法院水平上职员的减少通常不能弥补州水平上的增加,因为一些地方水平的资金管理仍然存在。

另外一个衡量的尺度是初审法院经费获取上的难易程度。巴尔通过对州保障初审法院和地方保障初审法院的问卷调查,尝试对法院所体验到的难易程度作出量化的分析[4]122-126。结果显示: (1)州保障的比例水平并不会使州水平上的资金获取变得更为困难;(2)同样的关系在州保障的活动范围上同样存在;(3)不过,州保障后法院所意识到的困难也并不会比地方保障时小,事实上,由县保障的法院看起来比州保障的法院更为满意。因此,州保障是否实质上改善了法院的财政状况,并没有一个清晰的“是或否”的答案①正如巴尔自身已经意识到的,从理论检验的角度看,这种藉由截面研究推断历时结论的做法在方法上不无疑问。。通过对1990年代法院经费保障状况的观察,托宾的结论似乎更为悲观[3]142-143:虽然法院支出很少超过州预算的2%,但其绝对额通常已经大到足以引起立法部门和行政部门的关注,仅仅由于州也面临的财政压力,州对司法部门预算请求的尊重在90年代大大减少了。由于州本身也处于不断扩张的财政压力中时,过度依赖州政府同样是危险的。事实上,当法院经费主要由州政府保障时,法院强制其他政府部门保障其经费的固有权力 (Inherent Power Doctrine)受到了来自政治权力部门的显著限制[19]。

(二)基于改革目的的评估。预算是用财政术语表达的政策文件,没有预算过程的支持,要在全州范围内发展一贯的司法政策几乎是不可能的。比如,在明尼苏达州,虽然早在1977年议会就赋予首席大法官监督整个州法院体系的权力,但是,由于初审法院绝大多数的资金都来自地方政府,在州保障初审法院经费的体制最终确立前,首席大法官只是一只“没长牙的老虎”[20]。从法院改革的角度看,确立了州保障初审法院经费的体制后,这种状况将得到明显改善。既然新的资金申请的正当化论证必须首先在司法部门内部完成,通过对初审法院预算的控制,州立法机构制定的法律和州最高法院制定的规则的权威都大大增强了,地方的政治利益和特性也不再重要[6]93。在这样的体制下,初审法院不得不从长久的实践中建立的地方性的预算关系中抽身出来,与州司法部门的领导者建立新的关系,州法院行政办公室得以更大程度介入初审法院的管理领域,包括人事系统、预算、财务管理、收入会计和控制、采购、资产管理等[3]346。

但是,州政府保障初审法院的经费在很大程度上是建立在一个关于法院组织的科层模型之上的。一旦州保障体制建立起来,虽然来自司法体系外部的政治压力对法院行政政策制定的影响将减少,但这并不意味着法院从政治中彻底解脱出来。在新的体制下,先前寻求影响县级政治官员的初审法院现在将不得不转而寻求影响法院行政官、首席大法官或者由他的同事组成的司法委员会。值得注意的是,这种转变不仅体现在影响对象上,它也意味着说服方式上的变革,新的体制更加强调专业上和行政上的理性考量,其结果是,司法体系内部的官僚政治倾向将毫无疑问的增加[7]。这也使得州保障之后的法院经费管理体制不得不处理科层模型固有的一些困境[21]:(1)初审法院的任务环境从地方上移到州,对于地方社区更为冷淡,也表现出更少的服务导向;(2)太多财政管理上的细节被集中,增加了大量的繁文缛节,初审法院的管理者不能调适他们的法院以适应不同的地方需求;(3)对效率的强调超过效益;(4)随着法院行政人员规模的不断扩大,监督官僚制运作的成本也上升了;(5)初审法院在预算或者采购过程中的角色被否认,追求效率的激励不足,地方政府也没有动力去补足法院预算,对部分初审法院而言,财政上面临着更大的不确定性。

作为回应,在州保障初审法院的体制得到确立的州,针对上述问题,采取了一系列的控制手段[6]61[10]:(1)下放管理权力,以平衡强有力的集中管理与必要的地方自治之间的矛盾。比如,在集中预算拨款和分配权力的同时,部分下放预算的管理权力,包括部分预算资金的再分配、自行采购部分商品和服务等;(2)重塑决策组织,通过司法委员会或咨询委员会等吸纳初审法院参与预算过程[22],矫正预算信息传递的遗漏或扭曲;(3)调整决策程序,要求州水平上的决策主体积极回应初审法院的评价或建议。这种回应并不意味着采纳,但必须表明他们的观点已被考虑过,并解释为什么选择了另外一种方法。

四、对我国法院经费保障体制改革的借鉴意义

异域的司法制度是否可以借鉴 (或者较强意义上的移植)?在具体考察美国法院经费保障体制的借鉴意义前,本文拟从认知科学的角度解读这种比较研究的意义。人的认知依赖于一个内在的“认知—情感系统”(CAS),外部世界给予的刺激只有通过和这个认知情感系统的比较才能成为相关的量。如果刺激与“认知——情感系统”的某个响应域完全适应,意味着外部世界与内部世界是完全平衡的,这相当于处于不受刺激的环境中[23]。对于人们习以为常的体制性问题,往往只有借助对域外制度的考察,借助异域制度这面镜子,中国的体制性问题才能得到更好的洞察和体认。在此意义上,无论我们在价值层面对美国的司法制度作何评价,通过对美国法院经费保障体制的研究来反思当代中国的改革实践都有其合理性。为了拓展这样一种比较的进路,并适应本文研究对象的特点,笔者在方法上作了一定的调整:从规范的比较转入事实的比较,更为充分地展现美国州法院经费保障体制的运行现状及其所嵌入的政治、经济和社会环境,秉承一种价值中立的立场追问“事实是什么?因果脉络又是什么”①当然,这种追问在哲学上有其限度,海德格尔关于“前结构”、伽达默尔关于“成见”的洞见可资参照。,而不采纳法教义学的进路,追问“美国的宪法或法院对经费保障体制提出的要求是什么”。在这里,美国的经费保障体制并不是校正中国司法制度的当然基准,如果这种校正发生了,那么使其发生的,并不是这些事实或因果脉络,而是评价这些事实时所诉诸的我们自身的价值体系。

通过对域外实践的梳理和考察,笔者想指出学界此前关于我国中、基层法院经费保障体制的改革方案中的一个盲点②其他的盲点,容另文分析。:虽然经费保障主体应当上移,但不宜由中央财政全额保障,应当肯定省级财政在经费保障中的责任。当前学界给出的司改方案中,普遍倾向于经费由中央财政垂直保障③亦有例外者,如廖中洪:《“垂直领导”:法院体制改革的重大误区》,载《现代法学》2001年第2期。遗憾的是,廖文没有提供替代性的解决方案。,即使由省级财政负担,也只是一个过渡。通过对美国州初审法院经费保障体制的全面考察,笔者认为,司法改革的目标应当立足于如何保障人民的诉讼权[24],“中央财政全额保障”这一以美国联邦法院系统为蓝本的经费保障体制改革方案具有以下问题:

(一)期待的目标不一定实现。如果改革的目标是人民的诉讼权,对于经费保障主体上移至中央可能带来的司法改进就不宜期望过高。首先,司法独立是一项系统工程,就司法制度的建构而言,如果不同时辅之以司法委员会等抑制官僚制弊端的组织措施,中央财政垂直保障很大程度上只是以司法部门的“内部不独立”取代此前的“外部不独立”,并不能真正解决问题。从美国州初审法院的经费保障体制看,与法官职务保障问题密切相关的主要是法官薪酬等项目,虽然这一部分通常会由州政府保障,但其他开支项目却未必上移到州④通过管辖权的改变亦可实现类似效果,比如最高法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条第1项,另可参见李浩:《论改进管辖制度与克服地方保护主义》,载《法学家》1996年第5期。。而从保障人民诉讼权的角度看,司法的独立性与可问责性其实是一枚硬币的两面,只有当人民信赖并信任法院时,司法的独立性才能真正实现,而这种信赖或信任并不是可以“要求”(Demand)得来的,而是法院通过其良好的工作表现“挣”(Earn)来的[25]。在此意义上,甚至应当肯认构建契合司法规律的司法权力约束机制 (比如,通过对诉权的保障)相对于法院财政独立问题的优先性。其次,从长远来看,法院从中央财政获得资金的难易程度并不必然比从地方低。最后,更多的资金也并不必然导致更高的效率。拉美国家的实践已经证明,单纯的预算规模扩大并不会影响司法效率,虽然一些确实可以提高司法效率的方法可能要求增加预算[26]。

(二)现实的弊端却可能产生。匹配原则(correspondence principle)和辅助原则 (the principle of subsidiarity)是处理中央和地方在特定事权上的责任分担问题的两大原则[16]551-553。前者要求政府支出责任应当和政府服务的受益范围相一致。如果不能将公共服务收益的外溢范围和提供这种公共服务的政府所管辖的地区匹配起来,或者不能大致使二者匹配起来,就可能导致资源配置的不合理。由于司法就其主要面向而言是一个适用法律的过程,只是实体法的再一次操作,再一次排除实体法的逆反状态[27],司法的受益范围可以依据其所司之“法”的管辖范围来确定,在厘定法院经费保障主体时应该联系整个国家的立法体制来考虑。虽然与联邦制具有不同的构造,但在我国已经存在一个“双层”的立法体制:中央和省级政府都享有立法权,地方性法规不仅可以规定实施细则类事项,还可以就地方性事务或非中央专属的事项作创设性的规定。既然司法所适用的“法”包括了仅在省级辖区范围内适用的地方性法规,如果全部由中央财政保障,则发生财政支出责任的外溢,省级财政也应当负担法院的部分经费。事实上,这正是当前法院经费保障体制的现状:中央政法补助专款通常必须有地方资金配套,并由省级财政负责具体管理;与美国不同的是,我国采纳了补助而非直接拨款的方法。

辅助原则主张政府职能可以在最低级次的政府中得到最有效率的提供,强调通过政府权力的下放,使公共服务的数量、构成和质量与受益人的偏好之间具有更加紧密的对应性,而经费则是这种连接最为重要的实现机制之一。过分强调经费保障主体的上移,从美国州保障初审法院经费的实践效果看,将降低司法对地方需求的回应能力。这也正是强调统一的美国法院改革运动没能真正引起公众共鸣,也未能避免受到严重批评的重要原因。由于这种改革只是结构性的调整,它不能够真正影响法院对待公民的方式。新的改革导向应当是外部导向的,应当更有利于公众在法院事务中的参与,而经费保障主体的适度下移有助于实现这一点。但就当代中国的法律实践而言,县市级财政的三个基本特征[28]决定了法院经费下移到县市一级同样是危险的:(1)县市级经济不平衡必然导致县市级财政体制的不平衡,从促进司法这样一项基本公共服务均等化的角度看,应当适度上移;(2)1994年分税制改革对县市级财政的影响最为严重,县市级财政没有一项独立的、可以作为主要收入来源的税种,加之制度上缺乏对财政支出的约束,县市级财政的整体状况不容乐观,这些地区的法院和地方政府往往有上移经费保障主体的需求;(3)县市级财政的约束机制软化,地方人大在财政预算和预算执行方面的作用有限,财政支出主要由地方党政领导决定。在县市级政府民主治理成效不彰的背景下,经费保障主体的适度上移有助于克服地方化的问题。

如果法院经费主要由中央和县市保障都不尽合理,省级财政就成为一个适当的平衡点。另一个理由是,中国各地政治、经济发展不平衡,法院所面临的组织环境和任务也不尽相同,在县市级财政不足以或者不适于保障法院经费的现实语境中强调省级财政的作用,有助于法院经费保障体制与不同区域特殊环境变量的对接,这也反映了权变理论在司法改革领域的应用。作为现今组织设计的主要方法,权变理论强调,任何组织形式都不具有等效性,也不存在最佳的组织形式,最好的就是那些与环境特质相适应的组织形式[29]。基于这样一种权变的立场,正如美国各州多元化的经费保障实践所显示的,各省在经费保障体制设计上不必也不可能完全一致。在笔者看来,这也正是中央“分类负担”方案之意义所在:在支出分类的基础上,根据不同区域、不同项目的特点明确各类项目的保障主体,落实中央或省级政府与地方政府的保障责任。这或许是一个相对保守的方案,却也是一个有弹性、可伸缩的方案:“相对保守”是因为它没有遵循法学界的通说将中央保障的范围扩及所有开支;“有弹性”是因为各地可以在中央允许的范围内,根据全国统一的支出分类自行设定各类开支的保障主体;“可伸缩”则是因为中央或省级政府可以通过负担所有的支出项目,从而将分类负担改造成上级全额负担。

不过,基于本文第二部分对美国州政府保障范围和保障方法的考察,当前关于经费负担的“四分法”(人员经费、公用经费、业务装备经费和基建经费)仍然有必要作进一步的细化。在细分支出项目的过程中应当注意以下问题:(1)项目的保障主体在各地可以不尽一致,但项目本身的分类标准和统计口径却应当统一;(2)项目的细分程度应当能够满足各地权变的设计经费保障体制的需要;(3)项目可以按功能或计划细分,也可以按支出的对象细分,但每一种划分方法必须具有可操作性,亦即从成本核算的角度看应当是可以彼此区隔的。在此基础上,再根据司法活动的规律和各地的特殊环境及法院管理的不同需求,合理配置每一支出项目的保障主体。比如,可以考虑在法院人员分类管理的基础上将法官人员经费的保障责任上提。为避免决策上的掣肘与推诿,每一支出项目的保障责任原则上应当由单一主体承担。在保障方法上,中央政府可以通过公式法补助省级政府的法院经费开支,但不宜直接介入微观的法院经费管理过程,省以下则可以考虑引入直接拨款的保障方法,将经费保障与法院组织的重塑联系起来,通过预算工具管理省以下的法院体系,以控制当前司法实践中较为突出的过度地方化问题。最后,针对这种拟议中的自上而下的经费管理体制中可能存在的科层困境问题,辅之以管理权力的下放、决策组织的重塑和决策程序的调整等维系司法独立和抑制官僚制倾向的措施。如是,方可期待在中国建构一个更加多元的,与各地环境更为契合的,更具回应性的,同时也更有效率的法院经费保障体制。

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