刘士海

摘要：为规范财务开支审批制度，多数行政事业单位实行财务开支“一支笔”审批。应该说，“一支笔”审批制度，对行政事业单位财务把关、控制支出和严肃财经纪律方面确实起到了一定的作用。但也存在很大的弊端，为了管好用好这一制度，应提高对“一支笔”审批制度的认识。加强内控建设，合理分工，加强监督，使其更好的发挥作用。

关键词：一支笔审批制度

为规范财务开支审批制度，多数行政事业单位都继续在实行财务开支“一支笔”审批。应该说，“一支笔”审批制度，对行政事业单位财务把关、控制支出和严肃财经纪律方面确实起到了一定的作用。

但是。随着经济体制改革的深入和市场经济的形成，社会情况发生了变化。在这种状况下，“一支笔”财务审批制度，就容易给违法违纪行为以可乘之机，就可能使这一制度成为贪污腐败者的“防空洞”。如2005年，江苏省南通市审计局先后对市区7家国有粮食购销企业资产负债损益情况进行了审计，结果让人触目惊心：由于采取的“减员分流”式改制未能真正改变资产性质，改制尚不彻底，加之有关部门监管不到位，部分企业财会基础工作较差，内部管理较乱，“一支笔”审批缺乏监督，内部制衡机制失灵。审计还发现了南通某食品实业总公司总经理唐某涉嫌挪用公款和受贿的案件线索，以此为突破口，审计并与检察部门联手作战，一举挖出粮食系统4家企业7名负责人受贿、贪污案。

有的单位虽然名义上坚持了“一支笔”财务审批制度，但对“一枝笔”财务审批制度的理解存在很大差异。有的将其理解为一人审批，一人说了算，如有一些单位在大额公务费、招待费等支出往往“一把手”一批就算，变成行政权力个人化，领导班子成员却常常不清楚。群众更无法知道。为了管好用好这一制度：

第一、必须要改变对“一支笔”审批制度的旧有认识，赋予“一支笔”审批新的涵义。一是：“一支笔”审批是一个制度，是集体理财，严格把关的具体体现，是在联审基础上的“一支笔”审批制度，负责签字领导只是代表单位理财。是严格把好单位财务开支关口的最后的责任人，是代表承担领导责任，体现“一把手”对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责任。集体理财，发挥大家的聪明才智，集体把关，可以减少因个人决策失误给单位造成的损失。二是：要从制度上加以规范。“一支笔”审批制度是由以内部控制为主导，一系列控制审批程序组成的内部控制制度，单位要制定“一支笔”审批的配套制度，如财务收入审批制度、会计人员岗位制度、账务处理程序制度、内部牵制制度、稽核制度、财产定期清查制度等，还包括建设项目、设备购置、重大公务及招待费等支出，多少金额以上要经过领导集体讨论审批。总之，只有正确理解“一支笔”审批的内涵，建立和健全“一支笔”审批制度，才能集中的智慧，充分发挥集体理财的积极性，从资金的源头堵塞“跑冒滴漏”，使有限的资金发挥更大的作用。

现行财务管理体制下，“一支笔”审批是加强财务管理一种手段。但目前许多单位和部门的“一支笔”审批演变成了“一个人”审批，由于种种原因，特别是对“一把手”审批的监督普遍乏力，乱拨、乱支、乱报账乃至贪污、挪用公款的行为时有发生。如何加强对“一支笔”审批的监督，确保公款安全，是规范单位财务管理的现实问题。

第二、单位应结合本单位职能和实际情况，根据国家政策，制定相应的内部控制制度，对主要的、重大的经济业务制订科学的内部控制措施，明确每一环节的经济责任。对必要的大额经费开支预算或计划，需经单位领导集体讨论后按一定程序认真组织实施。在大额经费的管理上要严格，项目开支要分轻重缓急，将资金用到计划的预算科目上，防止“一支笔”随意签批、挤占挪用和寅吃卯粮。日常开支要以工作进程和日常保障为依据，对计划外开支，要规定“一支笔”审批的最高额度，超过额度的开支必须报经集体研究决定，否则按违纪论处。防止“一支笔”权力膨胀。

第三、应加强“一支笔”审批在资金运行过程中的监督环节，强化对资金使用的监督。如报账凭证送“一支笔”审批前。首先应经单位财经小组或监督部门审核其合规性，审核是否与预算、计划安排相吻合，是否有业务部门的申请、主管人员的审批，询价、谈判、合同签订程序是否合法，业务经办人、复核人手续是否齐全，审核后必需联合签署审核意见，未经审核的报账凭证，“一支笔”不能签批，财务部门不得予以报账。单位财经小组及监督部门还要对资金的使用进行后续监督，特别是大额资金的使用必须追踪问效并出具审核报告。其次要定期进行制度落实情况检查，及时发现资金在使用和管理上存在的问题。至少每年上级主管部门召集下属单位财经小组人员或监督机构会同上级审计监察部门，对本单位近期财务状况进行检查，看其资金的使用情况是否真实、是否有越权审批和超额审批行为，检查其是否有假凭证、假账目以及不执行财务制度，财经纪律等情况。再次应建立财务公开制度，加强群众监督。建立财务公开制度，按规定应当保密的除外，定期公布单位财务状况，使“一支笔”审批置于群众的监督之下。

第四、根据会计法及内部会计控制规范的要求，设计单位内部控制制度，使资金的审批制度建立在单位内部控制制度的框架内，使“一支笔”审批成为内部控制制度有机整体的一部分，使单位的所有经济活动，都在有效的控制之下进行。1、要设置管理控制机构。在这方面，可以说做得较好的当属上市公司，他们根据公司的经营范围、特点，设立了价格、审计、报酬等各项委员会。起到了控制与监督的作用。而行政事业单位现在的做法也正在趋于完善，例如：为加强资金的使用效果，防范购置过程中的浪费等行为发生，对未达到参加政府采购标准的，要借鉴政府采购的方法，成立了集体采购监督委员会，由财务、审计人员直接参与，从申请采购报告取得开始，询价对比、讨论分析、建议批准等等，监督全过程，提高采购透明度，避免浪费，使所购物品的使用效率有明显的提高。2、要实行职务不兼容的要求。这一要求的关键是避免高层管理人员交叉任职，后果是权责含糊，容易造成控制、执行、监督三权于一身，办事程序由一人操纵，决策的任意性很大，社会上各种不良经济行为中已反映出这类问题，如对外投资、大额资金的使用、国有资产的处理等等，归其原因，交叉任职是较重要的原因之一。实行职务不兼容，以保证组织规划控制正常运行。3、确定授权批准的范围，单位的经济业务都要涵盖在内，确定授权批准的层次，要根据业务的项目及重要程度、金额的多少划分批准的层次，保证各管理层权责明确。确定授权批准的程序，要将经济业务归类，按类规定审批程序，按程序办理审批，避免违规审批或越级审批。确定授权批准的责任，必须明确规定被授权者履行权力时应负什么责任，避免因授权时责任不清，出现问题后无从处理的现象。

第五、加强外部监督。行政事业单位的资产是国有资产。主管部门、财政部门、审计、监察部门负有不可推卸的监督责任，上级主管部门会同财政部门每年应对下属单位近期财务状况进行检查。看其资金的使用情况是否真实、是否有越权审批和超额审批行为。检查其是否有假凭证、假账目以及不执行财务制度，财经纪律等情况。审计、监察部门不能仅限于单位领导离任、经济责任审计，还应对单位内部监督机构给予支持，考核单位内部制度的执行情况，不要积小患为大祸，使单位的制度真正具有约束力，使一支笔审批制度沿着正确的方向发展。

总之“一枝笔”审批制度，有其存在有必然性，会计法也规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，只有对其有一正确认识，从制度上规范加强集体领导，从组织上合理安排使部门内职权不交叉，从人员上合理进行分工使不相容职务，相互自动监督。加强事前的预算管理、事中的稽核检查、事后的审计监督，从而使这一高度集权的方式，能够更好的为各部门各单位服务。

参考文献：

[1]、《中华人民共和国会计法》。

[2]《内部会计控制规范》。