陶维萍　孙　兰

摘要随着宝山区城乡建设发展的进一步推进,农村房屋拆迁逐渐成为了目前区域发展中的一个热点问题,也关系到百姓的切身利益。近期,我院查处了4件5人涉及农村房屋拆迁环节的职务犯罪案件,这其中既有乡镇一级政府从事农村房屋拆迁的行政工作人员,也有参与拆迁具体工作的国企从业人员及拆迁评估人员。通过分析可以看出,由于土地性质不同等原因,集体土地征地拆迁与城市国有土地拆迁的法律依据、操作规定均有一定差异,农村房屋拆迁规范程度不高,在相关规章及具体操作机制、程序上仍存在一些漏洞,导致了权钱交易的发生,阻碍了农村房屋拆迁工作的健康发展。本文试通过对相关案件所暴露的问题进行分析,以期对如何规范农村房屋拆迁工作有所助益。

关键词城乡建设 房屋拆迁 行政工作

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-115-02

一、案情概况及特点

被告人王某某、徐某某系本区杨行镇房地产管理所及动拆迁办公室工作人员。王某某在担任上述职务期间,于2004年1月至2006年12月期间,多次收受上海上资房地产估价有限公司经理、犯罪嫌疑人张某某贿赂现金共计55600元;收受拆房公司负责人吴某贿赂10000元;同时利用与拆房队签订拆房合同的职务便利,以虚增合同款的手法套取并贪污公款10万元。被告人徐某某在负责或配合拆迁工作期间,收受拆迁负责人宝建集团市政建设公司经理、被告人杨某某等人贿赂5000元,收受上资公司张某某贿赂12200元。日前,王某某因贪污、受贿犯罪被判处有期徒刑4年;徐某某因受贿罪免予刑事处罚。

分析本案,主要有以下一些特点:

一是涉案人员范围广。政府拆迁办的工作人员、负责具体拆迁的市政建设公司以及负责拆迁评估的中介机构均有人员涉及此案,他们或为确保自己取得相关合同利益而行贿,或因自身的政府主管地位而权钱交易、谋取私利。

二是案发环节有共性。由于农村房屋拆迁各方面相关法规的不尽完善,此类案件虽然有的涉及拆迁,有的涉及拆迁评估,看似较为分散,但深入分析都可以发现,这些环节的共性特点在于没有设置招投标式的“把关程序”,“某个部门说了算”的潜台词使合同的双方都对权钱交易趋之若鹜。

三是案件危害潜伏深。从表面上看,这几起案件所涉及金额一般,还未到非常严重的地步,但案件所揭示的一个事实是:涉及农村拆迁的相关部门已经有了一个较为成型的腐败链条,这种模型一旦巩固,其中的职务犯罪案件还将继续、甚至不断放大。

二、农村房屋拆迁中存在的主要问题

案件发生后,我们走访了与农村房屋拆迁工作密切相关的区房地局、乡镇拆迁办等地,初步了解了目前农村房屋拆迁工作的开展现状。目前而言,我国的土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质,所以,广义的房屋拆迁包括了国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上的房屋拆迁,从国家到地方均已有了较为系统的理论和操作规定,也有国家级规范性法规,但对集体土地上的房屋拆迁,各类法规规定上并不明确,涉足不深,尚无系统的理论加以研究,亦无明确的规范性措施加以制约。

以上述案件为切入,我们了解了目前在农村房屋拆迁及评估方面的运作情况,并认为主要存在以下一些问题。

(一)相关法规制度的不完善

在拆迁公司及房产评估公司的选择上缺乏招投标程序,容易形成一家垄断,导致权钱交易。具体而言,在拆迁方面,根据《城市房屋拆迁管理条例》、上海市《征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》等相关法规,拆迁人可以自行拆迁,也可以委托有拆迁资质的单位实施拆迁。但并没有明确农村房屋拆迁必须经过招投标程序产生拆迁公司。通过初步调查我们发现,目前宝山地区的农村拆迁工作绝大部分都是委托宝建集团下属市政公司具体实施的。要长期保持在宝山拆迁工作中的优势地位,向相关主管部门人员行贿成为拆迁公司的一条捷径。我院查处的杨行镇拆迁办工作人员徐某某受贿案中,其中一笔行贿就来自宝建集团宝山市政建设公司总经理杨某某。

而在拆迁房屋评估方面,虽然针对城市房屋拆迁,建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》和上海市《房屋拆迁评估管理暂行规定》中均规定,估价机构应当通过被拆迁人投票、拆迁当事人协商或者抽签这三种方式之一产生,并且在事先应确定不少于5家的估价机构名单。但此规定并不当然适用于农村集体土地的房屋拆迁,导致目前拆迁评估方面存在现实的城乡差异(集体土地拆迁评估分两块,一块为农民私房的拆迁及集体土地上三资企业、合资企业的拆迁估价,由房地产估价机构进行评估,另一块集体土地上的集体企业及资产设备、基本农田及农用设施等的拆迁评估,则统一由市建设用地事务中心及各区的建设用地事务所进行核价,本文所指的集体土地房屋拆迁估价指前者)。从目前的实际操作看,指定评估的多,招标评估的少。我区目前大部分乡镇的农村房屋拆迁估价都由一家名为“上海上资房地产估价公司”的机构承担,而这家机构的负责人正是曾在区房地局工作、后借房地局下属事业单位“估价事务所”转制之际承包业务的张某某所设立。利用多年积累的人际资源,张能够轻而易举地拿到这些估价合同。而为了长期保持这一优势地位,张又通过行贿等手段拉拢腐蚀相关的政府工作人员。

(二)农村拆迁及评估操作流程的透明度不高

在城市房屋拆迁大力推行“阳光拆迁”的今日,农村房屋拆迁由于其补偿标准、计算方式与城市拆迁不同等种种原因,受关注程度不高,评估价格公示、第三方监督等能够实现“公开、公平、公正”的相关机制并不完善,被动迁人对于补偿价格如何形成、是否存在计算误差、补偿结构及差异如何形成等事关切身利益的情况知晓程度不高,无形中留下了暗箱操作的空间,这必然导致拆迁房屋价格评估工作的质量难以保证,甚至存在评估机构与被拆迁人或者政府工作人员勾结,虚增面积或价格以骗取补偿款的犯罪可能。

(三)拆迁政策无法切实统一

尽管对于农村房屋拆迁,各乡镇政府均规定了拆迁原则和操作规范,但拆迁评估测算、补偿、安置等具体操作只有专业人员才能熟练运作,一般人并不熟悉情况。同时,由于工程建设周期要求等种种原因,目前我区农村拆迁多为“协议拆迁”,也即在拿到拆迁许可证之前开始进行的拆迁,由此一来,一旦发生矛盾,政府一方开展拆迁的启动程序不合法,在行政诉讼中必然处于劣势。因此,从目前情况看,如果出现拆迁纠纷,往往通过协商解决,政府在这其中或多或少会作出一定让步,一定程度上也影响了拆迁工作的公平公正性。为了摆平“钉子户”多给补偿费、由于亲友关系多估价的隐患一定范围内存在,拆迁中到底有多大的“水份”,确实是一个应引起重视的问题。

(四)政府在拆迁工作中定位不够准确

拆迁应由建设方或者是建设方委托的拆迁公司具体实施,政府并不属于拆迁合同的当事方,在拆迁工作开展过程中,主要应起到提供基础资料、宣传解释相关法规政策、配合拆迁及评估等工作顺利开展的作用。而从走访中我们发现,由于拆迁前不办理拆迁许可证、拆迁公司人手少、拆迁工作时间紧任务重等一些客观原因,不少乡镇一级政府机构的职能部门或多或少地承担起了本应由拆迁公司承担的各项任务,站到了拆迁的第一线。权力扩张使权钱交易的滋生成为可能。如在上述案件中,就存在政府工作人员插手拆迁工作具体事宜、收受贿赂的现象。

(五)对具体经办人员的监督乏力

农村拆迁工作量逐年加大,上级主管部门对其监管乏力,也是造成职务犯罪的原因之一。如按照流程,拆房合同应在经办人拟定后,由拆迁办负责人、分管镇长审核签字,但实际上,审核人在此的签字多是走过场,并不对合同实际内容作审核,以至于本案中被告人王某在合同中虚增拆房面积,多支付10万拆房款而未被发现。另一方面,拆迁办多是临时工作机构,且外出工作时间较多,人员管理较为松散,日常教育不够到位,廉政措施更没有融合到具体程序中,存在监管空缺,违规操作现象难以发现,导致违法犯罪问题滋生。

三、完善农村房屋拆迁的对策思考

农村房屋拆迁相对于城市拆迁而言,受关注程度不高,但对于农村人口占相当比重、征地拆迁占相当比重的宝山区而言,如何在农村房屋拆迁中保护农民的合法权益,并通过制度、程序的合理设计防止职务犯罪的滋生,则有必要给予一定的重视。在目前全市并没有对农村房屋拆迁的各项工作均作出统一规定的情况下,可以考虑根据区域实际,进一步规范我区的农村房屋拆迁。初步设想如下:

(一)建立拆迁单位和拆迁评估单位的招投标制度

开展拆迁工作的大前提是:必须在取得拆迁许可证后方可进行。而由哪一个企业来具体承担拆迁任务,应该通过招投标程序产生。拆迁房屋价格的评估,必须由中立的拆迁评估机构进行,它不应当由政府指定,而应是有多家不同的机构,可供被拆迁人选择,具体可参照《上海市房屋拆迁评估管理暂行规定》,通过投票、抽签、协商一致等方式产生。拆迁估价机构由拆迁人和被拆迁人共同选定后,应由政府来委托,并支付费用。在评估过程中,评估机构应当在有评估申请人(政府机关代表)、被申请人(拆迁户代表)的参与下,公开进行听证,在认真听取双方意见的前提下,作出评估结论。同时,要建立健全拆迁评估专家鉴定制度,积极推行拆迁公示、信访接待、投诉举报、拆迁承诺和拆迁监管,使拆迁及拆迁评估置于阳光之下。

(二)明确拆迁中的政府职能定位

政府介入拆迁工作,固然有其促使拆迁工作顺利进行的考虑,但另一方面也客观形成了“拆迁工作行政化”的不良倾向,更带来了后续工作(如争端解决时政府无法居间裁判)政府定位的尴尬。因此,政府应从繁复的具体拆迁工作中脱身,回到行政角色上来。具体而言,在以公益为目的的征地拆迁中,乡镇一级政府所担当的应该是“配角”,提供相应基础资料、宣传、解释相关拆迁政策等。而在以商业目的实施的拆迁中,政府应当彻底退出界外,对于房屋拆迁补偿的金额、时间、支付方式、安置方式等相关事项,均应由开发商和被拆迁人在平等、协商的基础上确立,政府的职责只是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位,而不能成为民事主体介入其间。如果政府过多介入,就等于是开发商借政府之手对被拆迁人私人之房屋进行强制购买,这不仅违背了土地征用必须基于公益的基本原则,而且也滥用了国家赋予政府的征用权。

(三)公开相关政策、完善拆迁服务

拆迁工作程序复杂、技术性强,而农村拆迁所涉及情况复杂,对拆迁估价、补偿、安置等工作要求相应也更高。为此,应将拆迁工作的办事程序、收费标准、办理期限、补偿标准的确定等诸多问题进行全面公开,广泛宣传,做到拆迁工作程序公开、结果公开、监督公开,让被拆迁人做到心中有数,让社会各界参与监督。对涉及拆迁的规划、拆迁实施过程中的许多行政行为,则应建立听证制度。

(四)明确拆迁经办人员的责、权、利,规范操作程序

目前,我区各镇一级政府对拆迁工作及相关工作人员的配置并不一致,有的专门设置了拆迁办公室,有的虽然有拆迁办,但与房管所、村建办等属“几块牌子、一个班子”,工作职责交叉,职责不够明确。而且由于拆迁办其临时机构的“身份”,主管部门对其制度建设和操作流程的设计关心不多,其日常工作随意性较大,监管缺失,成为了职务犯罪的多发地带。为此,对于拆迁工作的主管部门,一是应当明确其机构性质以及其行政、人事及财务等的隶属关系;二是需要规范操作流程、完善相关审批制度,明确其职务行为的范围、要求,以减少拆迁工作人员权力使用的随意性。

(五)切实提高从业人员的思想素质和业务素质

通过广泛的宣传,使拆迁从业人员明确此项工作的重要意义,牢固树立责任意识和依法行政意识。通过开展业务培训活动,不断提高从业人员的专业素质,打造一支规范、公正的拆迁管理队伍,提高拆迁工作的质量和水平。

物权法已经与今年的10月1日正式实施,物权平等保护、不动产征收制度等一系列全新原则的确立,将对目前的拆迁制度形成较大影响,拆迁工作的规范性要求必将进一步提高,对被拆迁人合法权益的保护力度必将进一步加大。结合这一新情况,我们还要在今后与区纪委等部门进一步开展调研,根据物权法及相关配套法规的精神,督促相关职能部门及时制定相关制度或具体办法,促进拆迁工作相关制度的进一步健全,完善相关的权力配置格局和监督制约机制,杜绝拆迁行业违法违纪和职务犯罪现象的再生,为宝山拆迁工作的有序、规范发展,为宝山城乡建设的顺利推进做出努力。