张　楠

摘要伴随着《水法》和《水污染防治法》的相继修订,我国现行水法规体系日趋完备。然而面对日益严峻的水资源形势,相关问题层出不穷。在解决干旱和水资源短缺、水污染、水资源浪费严重等问题时,水法则暴露出了其不相适应性。因此,对水法进行再审视,找出症结所在,并求解决方法是十分必要的。

关键词干旱 水法 旱灾综合风险管理制度 水权

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-046-02

一、我国现行水法规的基本情况

我国现行的水法规体系包括全国人大、人大常委会颁布的水法律、国务院制定的水行政法规、部规章制度和地方性水法规。其内容主要包括水资源开发利用和保护、水污染防治、水产业政策、防汛与抗旱、水土保持、工程管理与保护、水利经营管理、执法监督管理等方面。

目前出台的与水相关的主要法律有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》等4部,行政法规20余件,部门规章90余件,并出台了《水利产业政策》和《水利产业政策实施细则》等多项政策性文件。与水环境管理相关的法律主要有《环境保护法》和《水污染防治法》,相关的行政法规主要有《水污染防治法实施细则》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等。

从地方来看,省级人大及其常委会颁布的地方性水法规已有近百件,省级政府发布的规章有200多件,各种地方性规范文件近百件,其范围涉及水资源管理、水环境保护、开发利用、节约以及水害防治等各个方面,基本形成了比较完整的地方水法规体系。

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国水法》,这充分体现了党和国家对水利事业的高度重视。新水法站在时代的高度,在总结1988年水法实施经验和借鉴国外水资源管理及立法经验的基础上修订而成,贯彻了新时期党中央治水方针、政策以及思路和目标,是实现水资源可持续发展战略的重要举措,必将促进水利事业在国民经济发展中发挥巨大的作用。为贯彻落实新《水法》,各地将水法实施办法的修订作为立法重点,相继修订了各地的水法实施办法,一批新的地方性法规和规章也详细颁布。可以说,新《水法》的实施,掀起了水法规建设的一个高潮。

从总的趋势来看,水法规的立法数量在增多,而且质量不断提高;更加凸显依法行政、依法治水;更加强调政府的责任,政府权力和责任的统一;更加重视对公民、法人和其他社会组织利益的维护;公众参与制度开始纳入到水法规体系中。

二、水法在干旱背景下的困惑

(一)我国旱灾形势严峻

20世纪90年代后期以来,我国北方地区的干旱面积呈扩大趋势,极端干旱事件频繁发生。特别是2008年11月1日以来,北京、天津、河北大部、山西、山东、河南、安徽北部、江苏北部、湖北东北部、陕西北部、宁夏、甘肃东部等北方冬麦区降水量较常年同期偏少五成至八成,山西中部、河北中南部、河南东北部和中部、山东西部、安徽西北部等地降水量偏少八成以上。气象专家综合分析认为,北方冬麦区旱情为30年一遇,小麦主产区旱情为50年一遇。

就在很多人仍对2008年底至2009年初北方罕见严重旱灾心有余悸时,2009年7、8月的北方又遭受了严重的夏伏旱。旱情集中发生在北方粮食主产区,山西、内蒙古、辽宁、吉林、河北、新疆等6省区受旱面积达1.55亿亩。全国作物受旱面积1.70亿亩,其中重旱6299万亩,干枯1608万亩,有390万人、437万头大牲畜因旱发生饮水困难。

干旱是我国主要自然灾害之一,不仅对工农业生产造成影响,波及城乡居民生活用水安全,严重时还会对生态环境带来重大危害,影响经济社会可持续发展。由于特殊的自然地理条件,旱灾对我国经济社会发展的制约作用依然十分突出。特别是近年来,受全球气候变暖和大规模经济开发等因素的影响,我国干旱缺水问题越来越突出,旱灾发生频率越来越高,影响区域越来越广,造成的经济损失也越来越大。1990年以来,我国年均因旱灾造成的直接经济损失约占同期GDP的1%以上,遇严重干旱年景,该比例超过2%。同时,我国抗旱减灾的领导体制和组织机构还不健全,规范有序的抗旱应急响应机制尚未建立;在规范政府的权力与责任以及公民、社会各利益主体的权利与义务等方面存在制度缺失,抗旱过程中各方面利益的协调难度很大;不少地区抗旱投入严重不足,抗旱能力十分薄弱,影响了抗旱工作的开展。

(二)水法解不了旱灾之“渴”

2009年2月26日,温家宝总理签署第552号国务院令,公布了《中华人民共和国抗旱条例》。《条例》是我国第一部专门规范抗旱工作的行政法规,为解决当前抗旱工作中存在的矛盾和问题提供了法律依据。《条例》的颁布施行,对于进一步规范和做好抗旱减灾工作,推进抗旱事业健康发展,保障经济社会又好又快发展将发挥十分重要的作用。《条例》的颁布施行,填补了我国抗旱立法的空白,标志着抗旱工作进入了有法可依、规范管理的新阶段。这是我国水利法制建设的一件大事,对新时期我国抗旱减灾事业发展具有重要的现实意义和深远的历史影响。

至此,可以说我国已经在构建应对干旱灾害的法律体系方面具有了一定基础,这为应对旱灾带来的社会危机,依法实施有效的风险管理,提供了一定的法律保障。《抗旱条例》是以《水法》为依据制定的,但是,作为水法规体系中基本法的《水法》却对抗旱工作仅有原则性规定,缺乏系统性和可操作性,难免出现法律规范之间的不协调。中央一级以应急性行政立法为主,虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点,但由于缺少上位基本法的控制,大大削弱了处理突发事件的协作与合力,降低了危机处理能力。

《水法》作为水法规体系中的基本法,起着“龙头”作用,却无法发挥带头作用,面对亟需解决的现实问题显得束手无策。虽然《抗旱条例》的颁布实施是对其的有益补充和完善,但其自身的缺陷仍不容忽视。一部法律的价值在于能得到有效实施,而若无法应对实践中不断出现的问题则无异于纸上谈兵的摆设。

干旱灾害的发生无外乎自然原因和人为原因。对于自然原因,法律可以规定风险预防机制和应急管理体制,而《水法》没有;对于人为原因,《水法》更是缺乏具体的实施细则,过于原则和抽象的规定已经不能适应多变的公共应急法制社会的需要。在发生自然灾害时,更多的需要具体详尽而且到位的法律规定予以先行保障,以便做到有法可依,而不是类似“节约用水”之类口号式的倡导。现代社会需要“行动”的法律而不是只会“喊口号”的法律。只有法律提供出具体的行为模式,公众才会知道该怎样去做,也就是要让公众对法律知晓和认同,进而适应和配合。这样才能让法律规范充分发挥出应有的保障作用。

三、水法中防治干旱的立法完善

我们虽然没有足够的能力来改变自然、影响自然灾害的发生,但是却可以掌握自然灾害发生发展的规律,预测一些自然灾害的变化趋势,为自然灾害潜在发生和影响地区的人们采取有效措施避免更大的损失争取到足够的时间和空间。

(一)在水法中确立旱灾综合风险管理制度

该制度在于未雨绸缪,只有具备忧患意识才能有备无患。旱灾的风险管理通过分析、预测干旱发生发展规律,评估一旦发生旱灾可能造成的影响,优化自合各类抗旱措施,以求最大限度降低旱灾损失,并在干旱结束后对抗旱措施进行后评价的全过程。这种制度是主动防御旱灾的一项重要举措,应根据各地气候特点、水源条件、用水需求,分析发生不同程度干旱可能出现的供水短缺情况,明确水源调度、节水限水、应急开源等应对措施及启动程序。

(二)在水法中明晰水权制度

在我国,水资源十分短缺而且分布严重不均衡,北方地区缺水的问题尤为严重。旱灾的频繁发生也多基于这样的自然地理原因。在这种情况下,除节约用水、治理污水外,流域内、跨流域调水以及地区内、跨地区调水就成为解决当前和今后水资源短缺的重要手段。跨流域调水涉及水资源的优化配置、水资源所有权与市场经济手段的衔接等问题,而这些问题的核心就在于对水权的认识。

新修订的《水法》不少规定仍体现着以行政手段为主管理水资源的思想,真正体现市场机制和价值规律的内容却很少,水资源的市场化管理制度基本没有建立起来,对直接的市场主体之间水资源交易制度更没有做出规定。新《水法》中有关明晰水权、建立取水许可制度的内容都只是水资源使用、收益权等进行转让的前提,而不是水权转让方面本身的规定。对于取得用水权后,水权的性质、权利的内容、能否转让等都缺乏明确规定,不能满足实践的要求。水权的运行需要公众的知情和参与监督,新《水法》虽实现了水资源的集权化管理,但缺乏公众在水权流转过程中的参与和知情权。

(三)增加对“三农”用水管理的专章规定

我国旱灾分布的明显特点是以粮食主产区为主要受灾地区。粮食安全涉及到人民生活、社会稳定乃至国家安全。据统计,目前全国一半以上的耕地没有水利设施,由于投入不足,我国农业整体还是“靠天吃饭”。都说水利是农业的命脉,由于历史欠账多、投入不足,一些水利设施多年运行老化失修,或是山塘废弃,有水留不住;或是渠道淤积,有水引不来。这些薄弱的水利设施,在抗旱中成了摆设。一旦遇到大旱,只能靠临时调动大量的抽水机来抽水浇地,或靠水车拉水灌溉,往往要消耗大量的人力、财力,捉襟见肘。因此,解决好农业、农村、农民用水问题,改变靠天吃饭的被动落后农业耕作现状,不仅能有效防御旱灾减少损失,更是水法不应或缺的重要一部分。

对“三农”用水管理做出专章规定的好处在于,法律上的侧重可以有效带动政策上的倾斜和资金上的加大投入。如果说旱灾的发生是人类无法避免和阻拦的,那么当灾难过后还不知亡羊补牢,那就是国家和政府的人为之过了。“三农”问题内容涉及广泛,涵盖了政治、经济、社会以及法制等各个方面,哪一个环节没有考虑周全,就会牵一发而动全身,一出问题就不是小问题。因此,在法律规定中对其予以侧重,不仅体现出其重要地位和程度,更能引起足够重视,从而加快解决包括旱灾等一系列问题的速度,提高法律的实施效率和执行率。如此而来,可以说是水法规体系和“三农”的双赢结果。

四、结语

人类不合理的开发、建设活动加重了自然灾害。提高应对气候变化、增强防御和减轻极端天气气候灾害的能力,还必须坚持走人与自然和谐的可持续发展道路,保护自然环境,加强生态建设,节约资源能源;尊重自然规律,未雨绸缪,加强规划,科学设计,使人居环境和重要的战略基础设施远离灾害多发、易发区和自然环境脆弱区,才能有效地降低极端天气气候灾害的损失。

参考文献:

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