韩　伟

摘 要:20多年来,美国的反补贴法只适用于市场经济国家。中国以及其他一些被视为非市场经济的国家,更多时候是被当作反倾销的对象,一直与反补贴措施无碍。但2006年底,美国商务部宣布对原产于中国的铜版纸适用反补贴法,突破了“反补贴不适用于非市场经济国家”的定论,开启了美国反补贴法适用于非市场经济国家的先河。本文对美国反补贴法适用中国这样的非市场经济国家进行了一系列思考,分析了其不合理之处及合法化的途径。

关键词:美国;反补贴法;非市场经济;中国

中图分类号:DF01文献标志码:A文章编号:1002-2589(2009)23-0147-03

序言

一个国家采取了补贴措施,直接或间接地影响了国际贸易,受到其影响的国家就会采取反补贴措施,以抵消其影响。各国的反补贴措施都是根据本国的立法而采取的,有关补贴的认定、反补贴措施及程序的国内法就是通常所说的反补贴法。①

反补贴是WTO允许使用的贸易救济措施之一,被WTO成员方普遍重视和采用,其具有双重性质:一方面,它是维护国际贸易正常秩序的工具;另一方面,它也可能成为贸易保护主义的武器。但是如何正确理解WTO反补贴规则并在国内法中予以体现,各国都有不同的做法。有些国家的国内立法和实践偏离了WTO的相关原则,加强对这些问题的研究,对于建立一个WTO框架下公平合理的贸易环境具有重要的意义。

美国是贸易救济措施使用最多的国家之一,其国内的有关立法和实践不但对美国国内,而且对世界上很多国家都有重要影响。在贸易救济措施方面,美国长期视中国为非市场经济国家,因而,在法律和实践中,一直坚持对中国实行反倾销的贸易救济手段而不涉及反补贴。但2006年11月21日,美国商务部对外正式发出通告,应美国俄亥俄州新页公司(New Page)的申请,将对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸进行反倾销与反补贴的立案调查。这是美国首次对中国的反补贴立案调查,也开启了美国二十几年来,对非市场经济国家适用反补贴法的先例。随后,美国又接连对中国提起多起反倾销反补贴调查。美国对中国进行反倾销和反补贴两种贸易救济措施的合并使用,以及有可能带来的其他国家的“跟风效应”,对中国的出口环境造成了严重的负面影响。因此,加强对美国反补贴法律的研究,尤其是对美国反补贴法中非市场经济问题的研究,显得非常重要。

一、美国反补贴法中的非市场经济问题

非市场经济规则最早产生于冷战这一特定的历史背景之下,但在经济全球化的今天,非市场经济规则仍通过一国国内贸易救济法律中的反倾销、反补贴与特殊保障措施加以实施。美国将处于经济转型期的以中国为代表的一些国家继续视为非市场经济国家,并在贸易救济法律中对这些国家继续适用歧视性的非市场经济规则。②

在反补贴领域里,美国成文法对美国反补贴法是否适用于非市场经济国家的规定是模糊的;而通过判例得出的结论是反补贴法不适用于非市场经济国家但可以适用于市场经济导向的行业。但随着中国对美国贸易顺差的不断加大,美国反补贴法不适用于非市场经济国家的问题早已引起美国相关利益集团、部分国会议员甚至相关政府主管部门的不满或者重新关注。在实践中,美国也已试图在非市场经济国家中开辟反补贴的新战场,例如,美国自2006年11月美对中国铜版纸首次发起反补贴反倾销合并调查以来,已连续对中国出口产品发起共十六起反补贴调查。③

二、美国对华铜版纸反补贴案:美国反补贴法扩大适用于非市场经济国家

自1981年对中国天然薄荷醇提出反倾销案起,美国商务部就认定中国为非市场经济国家,中国在美国贸易救济案中的非市场经济地位至今没有改变。2006年11月21日,美国商务部发布通知,应美国New Page纸业集团的申请,美国商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸(Coated Free Sheet Paper)进行反倾销和反补贴立案调查。2007年3月30日,美国商务部宣布对中国进口铜版纸适用反补贴法。2007年11月20日,美国国际贸易委员会发布通知,裁定原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸的倾销行为没有给美国国内产业造成实质性损害和实质性损害威胁,原产于中国的铜版纸的补贴行为没有给美国国内产业造成损害。根据此无损害裁决,美国将不对进口自中国等国家的铜版纸征收反倾销和反补贴税。虽然美国最终未能对中国这个非市场经济国家的进口产品征收反补贴税,但该案件是在美国未承认中国市场经济地位的情况下,首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。至此,美国对华铜版纸反补贴案改变了美国20多年来不对非市场经济国家适用反补贴法的政策,开辟了美国反补贴法适用于非市场经济国家的先河。④

在这次美国对华铜版纸反补贴案件中,美国商务部认为,美国商务部有权对非市场经济国家适用反补贴法。在上个世纪八十年代的“乔治城钢铁案”⑤和九十年代的“中国输美电风扇案”⑥中,美国形成了不对非市场经济国家适用反补贴法的先例,反倾销法成为解决与非市场经济国家不公平贸易行为的通用手段。但今天,中国这个非市场经济国家的经济发展已经达到美国可以适用另一种贸易救济手段,即反补贴法的程度了。随着中国经济的发展,美国商务部确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。同时商务部也承认,在同时进行反倾销和反补贴调查可能造成重复计算的可能性,但表示会根据利害关系方提供的证据,在调查中具体考虑这方面的问题。

自美国“对华铜版纸反补贴案”起,美国政府打破了拒绝对非市场经济国家的进口产品进行反补贴调查的先例。美国国内产业界,如钢铁、纺织、化工等,为此感到欢欣鼓舞,接二连三地向美国当局提起针对中国这个非市场经济国家的反补贴诉讼。其中仅2007年6月短短一个月内,美国国内产业界就针对中国连续提起四起反补贴调查的申请,这在美国反补贴调查的历史上也极为罕见。⑦

2009年6月19日,美商务部决定对我输美钢格栅板(Steel Grating)产品发起反倾销反补贴合并调查。这已经是美国自“对华铜版纸反补贴案”起,对中国输美产品发起的第十六起反补贴反倾销合并调查案件。⑧

三、美国反补贴法扩大适用到非市场经济国家的思考

(一)美国反补贴法适用非市场经济国家违背国际贸易“公平”与“自由”精神

如本文开头所述,反补贴的双重性质决定:适当合理地运用反补贴措施可以有效地规制补贴行为、保护公平与自由的国际贸易;同时,在不合理的反补贴法律制度下运行反补贴措施或者在合理的制度下不恰当地、过度地运用甚至滥用反补贴措施,可能使反补贴措施成为贸易保护主义的工具,危害国际贸易的发展。因此,完善而合理的反补贴法律制度是维护公平竞争的市场秩序,保护国内产业安全和国际贸易自由化的必要条件。反补贴法律制度本身也应在国际贸易的“公平”与“自由”精神指导下受到合理的规制。⑨笔者认为,美国反补贴政策逆转,将反补贴法适用于中国等非市场经济国家,出于对美国国内一些失去竞争力的产业进行贸易保护,在一定程度上限制了贸易自由。对中国等一些被视为非市场经济的国家,一方面要对这些国家发起反补贴调查,实行反补贴措施,另一方面又在对这些国家的反倾销中实行“替代国”等歧视性政策,美国这种贸易保护政策上的双重歧视对中国等非市场经济国家是不公平的。总的来说,美国将反补贴法扩大适用到非市场经济国家,这与国际贸易的“公平”和“自由”精神是有所违背的。

(二)美国反补贴法适用非市场经济国家违背WTO相关规则精神

在WTO的《补贴与反补贴措施协议》(简称SCM协议)中,第二十九条专门规定了对“转型为市场经济”⑩的国家的优惠待遇——允许其实施这种转型所必需的计划和措施。毫无疑问,所谓“转型所必需的计划和措施”应包括补贴行为。即该条允许转型成员方采取为转型所需补贴措施,其他成员方不能就这些补贴措施采取反补贴措施。(11)笔者认为,之所以SCM协议会对转型国家规定优惠待遇,允许其实施这种转型所必需的计划和措施,一个很重要的原因就是,当时美国等国很难对非市场经济国家适用反补贴法,所以赞成通过国际规则对这些国家进行经济转型上的优惠,以期鼓励这些成员尽早转为市场经济体制,从而使反补贴法对这些成员得以顺利使用。但此时美国却一方面不承认中国的市场经济地位,同时不顾美国反补贴法不主张对非市场经济国家适用的判例,迫不及待地对中国采取反补贴措施是违背WTO相关规则的立法原意的。

此外,WTO设立的反补贴规则,与反倾销一样,主要是适用于市场经济体制国家,而对于那些不被确认为市场经济国家的成员方,不便直接使用WTO所确立的反补贴规则。与反倾销一样,WTO成员国要对非市场经济国家适用反补贴规则,如果不能直接适用WTO反补贴规则,则至少在国内的立法中应该有类似适用于非市场经济国家的规则,否则,任意曲解WTO的反补贴规则,在国内任意使用是不符合WTO反补贴规则初衷的。也就是说,美国反补贴法要么适用于市场经济国家,要么对非市场经济国家设立特定的规则。

(三)美国反补贴法适用中国应具备的前提条件或法律基础

出于经济、政治等因素的考虑,美国迫不及待的对中国这个非市场经济国家适用了美国反补贴法,实施了反补贴措施。但美国的这种行为引起了各方争议,并最终以“美国商务部此前的‘双反制裁被一笔勾销,中方的胜利而告终”。(12)美国反补贴法在扩大适用到中国这个非市场经济国家时,不仅存在理论解释上的障碍,而且也存在实际操作上的困难。如前文所述,美国反补贴法适用于非市场经济国家存在一些不合理之处,美国要想使美国反补贴法适用于中国,则需要具备以下的前提条件或法律基础。

1.承认中国完全的市场经济地位

在美国反补贴领域里,美国成文法对美国反补贴法是否适用于非市场经济国家的规定是模糊的;而通过判例得出的结论是反补贴法不适用于非市场经济国家但可以适用于市场经济导向的行业。但美国的市场导向行业测试的“三项标准”(13)过于严格,尤其是第三项,中国大多数企业都是因为不符合这项要求而无法通过该市场导向行业测试。不仅中国,该方法自出台至今,仍没有一家非市场经济国家的出口企业能够通过该项测试。这个所谓的市场导向行业测试标准形同虚设,不具备现实意义。事实上,这种标准根本就是美国推行贸易保护主义的工具,应该予以取消。依照美国反补贴法律,如果美国承认中国完全的市场经济地位,则美国反补贴法适用于中国也变得顺理成章了。虽然中国在加入WTO议定书中表明,WTO成员方可以在中国入世15年间仍将中国视为非市场经济国家,但也没有禁止各成员方提前承认中国的市场经济地位。因此,美国完全可以提前承认中国完全市场经济地位,从而对中国适用美国反补贴法。

但是,美国不会轻易选择这种让步,因为“非市场经济”如前文所述,不单纯是一个经济规则,它更具有政治色彩。美国试图通过这个规则制约,促使中国的国有企业改制,财政政策、货币政策、投资体制等都向着美国希望的方向改革。此外,美国承认中国完全市场经济地位来对中国适用反补贴法,会导致其另一更有力的贸易救济措施反倾销的力量大大削弱。因为美国在对非市场经济国家发起反倾销调查,确定产品正常价值和倾销幅度时所采用的“替代国”(14)标准可以极具任意性的,如果一旦承认中国市场经济地位,那么就会丧失这个有力武器,从而对中国征收反倾销税的可能性和税率都会大幅下降。因此,这种做法对美国来讲是得不偿失的。(15)

2.直接修改美国反补贴法

美国的反补贴成文法对于美国反补贴法是否适用于非市场经济国家的规定始终是模糊的。美国可以通过国会直接修改美国反补贴法,为美国反补贴法适用于中国等非市场经济国家提供成文法依据,为其反补贴法的扩大适用提供法律基础。事实上,2005年7月27日,美国国会众议院通过了《美国贸易权利执行法案》,(16)要求修订美国现行反补贴法,明确对非市场经济国家也可以采取反补贴措施,对于反补贴的价格也可以通过替代国价格解决,从而为美国反补贴在非市场经济国家开辟新战场提供法律依据。这表明美国已经在将这种立法方式付诸实践。但目前,该法案还没有经美国参议院通过,总统尚未签字,因此还没有最终成为法律。那么,在此之前,美国反补贴法适用于中国的实践还是缺乏一定的法律依据。

四、结语

美国反补贴法中的非市场经济问题,不仅是经济问题,更是具有政治色彩的问题,突出体现在美国与中国这个非市场经济国家代表之间的贸易措施和政策中。美国出于其经济压力和政治需求的考虑,一改长期以来的反补贴政策,将美国反补贴法适用于中国这个被其视为非市场经济的国家。美国一方面要对中国发起反补贴调查,实行反补贴措施,另一方面仍在对中国的反倾销中实行“替代国”等歧视性政策,实行双重歧视的贸易保护。反补贴的双重性质,决定了应该辩证地看待反补贴问题,如果单纯地从有利于某个国家自身进口或出口的角度考虑问题,就有可能步入片面的利己主义和保护主义的胡同。(17)美国开启对中国的反倾销与反补贴合并调查,弃美国国内一贯的法律和判例于不顾,有悖于WTO相关规则的精神,违反了国际贸易“公平”与“自由”精神,其实质上是对反补贴措施的滥用,有过度救济和贸易保护主义之嫌,最终必然阻碍中美乃至国际自由贸易的发展。

在经济全球化不断深入的今天,国与国之间的联系日益密切,在一定的规制下相互合作才能更好地实现全球经济的综合平衡发展,促进全球利益的最大化。但美国反补贴已经袭来,中方当务之急是积极寻找对策。由于过去中国政府和中国企业所经历的反补贴调查不多,缺乏经验,因此,应当未雨绸缪,增强危机意识,紧密关注美国反补贴法实施及行政实践的动向,吸取国外的先进经验,在实践中进行探索,在遵循WTO规则下,有效维护中国的正当经济利益和贸易利益。

注释:

①曹建明、陈治东主编:《国际经济法专论(第三卷)》,法律出版社2000年版,第411页。

②陈力:《国际贸易救济法律制度中的非市场经济规则——以美国欧盟为视角》,上海人民出版社2007年版,第1-2页。

③参见商务部网站:“美商务部对中国钢格栅板产品发起行反倾销反补贴合并调查”,http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/k/2009

06/20090606349592.html(2009年7月1日)。。

④参见中国贸易救济网:“美国对华铜版纸反补贴专题”,http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp?newsId=100870000352

(2008年3月1日)。

⑤参见Georgetown Steel Corp. V. United States, 801F. 2d 1308 (Fed. Cir. 1986).

⑥参见Oscillating and Ceiling Fans from the Peoples Republic of China,57 Fed. Reg. 24,019 (Dept. Commerce 1992).

⑦根据美国国际贸易委员会网站的资料,该委员会在2007年6月共受理了美国企业针对中国产品提起的4起反补贴调查的案件。

⑧参见商务部网站:“美商务部对中国钢格栅板产品发起行反倾销反补贴合并调查”,http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/k/

200906/20090606349592.html(2009年7月1日)。

⑨甘瑛:《国际货物贸易中的补贴和反补贴法律问题研究》,法律出版社2005年版,第2页。

⑩所谓“经济转型国家”,是指“处于中央计划经济(a centrally-planned economy)转型为市场和自由企业经济(a market, free-enterprise economy)的成员”,其中“中央计划经济”即指“非市场经济”。

(11)张昕宇:“反补贴法中的‘非市场经济问题研究”,《政法学刊》2007年,第3期。

(12)参见中国贸易救济网:“铜版纸双反调查凸显中美贸易复杂性”,

http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp?newsId

=401200000005(2008年3月2日)。

(13)美国商务部规定了市场导向行业的测试标准(Market-Oriented

Industry Approach,简称MOI):第一,被调查产品的定价和产量必须实际上不存在政府的介入;第二,被调查产品的生产行业,应以私有和集体所有制为特征;第三,被调查产品的所有重要投入,无论是原材料还是非原材料,以及所有计入商品总值的投入,必须按市场决定的价格支付。非市场经济国家很难有行业通过这个测试,仍不得不面临歧视性的正常机制计算方法,但同时也避免了美国反补贴法的调查。

(14)所谓“替代国制度”是指当一个国家被视为“非市场经济国家”时,则必须采用实行市场经济的他国价格来确定其出口产品的“正常价值”的一种制度。该被采用的市场经济国家则被称为“替代国”。

(15)参见武长海:“美国反补贴法的中国应对”,《WTO经济导刊》2005年,第9期。

(16)即Hunter-Ryan. 3283法案,由众议员Tim Ryan 和Duncan Hunter提出,这一法案主张,美国反补贴法可以适用于像中国等非市场经济国家。

(17)甘瑛:《国际货物贸易中的补贴与反补贴法律问题研究》,法律出版社2005年版,第19页。

参考文献:

[1]李本.补贴与反补贴制度分析[M].北京大学出版社,2005.

[2]曹建明,陈治东主编.国际经济法专论:第三卷[M].法律出版社,2000.

[3]商务部进出口公平贸易局.国外对中国产品反倾销、反补贴、保障措施案例集:美国卷第一、二册[M].中国对外经济贸易出版社,2003.

[4]詹姆斯·德林著,毛悦等译.美国贸易保护商务指南:反倾销、反补贴和保障措施法规、实践和程序[M].社会科学文献出版社,2007.

[5]陈力.国际贸易救济法律制度中的非市场经济规则——以美国欧盟为视角[M].上海人民出版社,2007.

[6]彭岳.贸易补贴的法律规制[M].法律出版社,2007.

[7]甘瑛.国际货物贸易中的补贴和反补贴法律问题研究[M].法律出版社,2005.

[8]段爱群.法律较量与政策的权衡[M].经济科学出版社,2005.

[9]夏申,储祥银主编.关税与贸易总协定大辞典[M].对外贸易教育出版社,1993.

(责任编辑/王丽君)