聂俊华

在共和国历史上，政务院作为一个重要国家机关，对新中国政权的巩固、国家政权机关和地方人民政权的建立健全、国民经济的恢复与发展等都起了重大作用。

从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代，政务院仅存在五年。读到有关新中国头五年历史的朋友多会发现，此间发生的大事无不与政务院相关。但多数读者包括一些大学生，甚至一些公务员和部分学者对政务院这一概念也没有准确理解和把握。如有的把政务院看做最高行政机关，有的把政务院等同于国务院等。

政务院的由来，它在国家机构体系中的地位如何，有什么特点，起了什么作用，与国务院有什么区别等，本文将对这些问题进行论述。

政务院的建立

政务院名称由来

1949年9月22日，董必武在《中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》中，对政务院名称的由来作了说明：“关于政务院的名称，原来有人主张用国务院，但国务院包括军事，不太合适；有人主张用行政委员会，但中央人民政府委员会是委员会，最高行政机关下还有指导性的委员会一级，其下还有各种委员会，这样名称容易混淆。至于部长会议或部、会长会议也不合乎我们的实际，在我们的最高行政机关中，部长不一定是政务委员。所以最后仍采用了政务院的名称。”

由此可见，政务院名称的确立是由当时的形势决定的。采用政务院而不用其他名称，原因有三：一是由其权限决定的，它不包括军事，即所属机构中不含国防部。因为新中国成立之初，战争仍在继续，军事领导权属于人民革命军事委员会。二是为了使概念清楚，不致混淆。三是有不属于政务院组成人员的人在政务院兼职的情况。一些部长或主任委员在政务院属于兼职，但他们却不是政务委员，不属于政务院组成人员。

政务院的筹建和成立

1949年10月1日，中央人民政府委员会一致决议，任命周恩来为中央人民政府政务院总理兼外交部部长。《中央人民政府组织法》对于政务院所要设立的机构虽然已经规定，但如何组建，所需领导干部如何配备，大量的工作人员又从哪里来，都没有现成的答案。

为此，周恩来做了大量的工作。经过周密考虑，广泛征求意见，并同中央和毛泽东研究，决定把1948年成立的华北人民政府撤销，将其所有机构、人员，作为政务院及所属各部门建立工作机构的基础。与此同时，通过研究、协商和动员，周恩来提出了政务院组成人员及所属各委、部、会、院、署、行的主要负责人名单，呈请1949年10月19日的中央人民政府委员会第三次会议通过。

经过精心筹建和充分准备，1949年10月21日，政务院宣布正式成立。10月25日，周恩来正式向中央人民政府主席毛泽东发出请示报告，呈请批准并命令华北人民政府的工作结束，将其所辖五省二市归中央直属，政务院及所属各委、部、定，中央人民政府委员会对于政务院的各委、部、会、院、署、行于必要时得决议增加、减少或合并之“有了这样的弹性条文，政府便好办事了。”可见，这是从当时国家转型的需要出发的。

1950年，根据政治、经济等方面的发展，政务院增设华北事务部，作为政务院的幕僚机关，负责处理华北五省二市的一般性事务，以减轻政务院负担。

1951年11月，由于实际工作的需要，林垦部改名为林业部，其所管的垦务工作移交农业部主管。

1952年8月，为适应“一五”计划的实施，实现工业化和改造各种非社会主义的经济成分这个新形势的需要，政务院又作了重大调整。撤销了情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，两部成立后撤销贸易部；成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部、粮食部。同时，还任命邓小平为政务院副总理。

为了迎接即将到来的大规模的有计划的经济建设和文化建设，进一步加强中央人民政府的集中统一领导，1952年11月，在中央人民政府之下，增设了国家计划委员会，这是与政务院平行的机构。国家计划委员会的负责人称主席。

国家计划委员会成立后，重工业部、第一机械工业部等13部划归其领导。这样，国家计划委员会就在领导国家经济建设工作的许多重要方面取代了政务院。当时国家计划委员会还有“经济内阁”之称。

国务院时期，一改国家计划委员会作为中央人民政府中与政务院平行的机构的地位和作为“经济内阁”的作用，而是把它列为国务院下属的一个职能机构(组成部门)，在国务院统一领导下负责综合管理国民经济计划工作和对国民经济进行宏观调控的经济职能部门。

政务院的过渡性和相对不固定性是由国家最初几年的形势决定的。政务院机构的增设与调整，对于社会的各种改革和经济恢复，对于保证“一五”计划的顺利实行，都起了重大作用。

政务院的功能

除旧布新

面对新中国刚刚成立的复杂形势，政务院在中央人民政府的领导下，运筹帷幄，实行了一系列除旧布新的重大举措。

建立健全地方人民政权。新中国成立初期，许多新解放的城市实行军事管制，农村则依靠临时组织起来的政权进行工作。这就需要在这些地区迅速建立健全各级人民政权，以便领导和组织人民积极投入到各种社会改革运动和国家经济文化事业的恢复和建设中，巩固革命的胜利成果，巩固人民民主政权。从1949年底，通过几年的努力，到1954年，政务院顺利完成了建立健全全国各级政权机关、调整地方建制、接收改造国民党旧机关的多项复杂任务，从而使全国各级政权组织走上正轨。

涤荡旧社会的污泥浊水。刚刚从半殖民地半封建社会脱胎而来的新中国，依然残留着大量封建落后的东西，束缚、毒害着人们的思想和身心，阻碍着社会进步。针对这种状况，政务院果断而及时地采取了一系列行动，扫除旧社会的污泥浊水。包括废除封建把头制度，颁布、实施新的《婚姻法》，封闭妓院，严禁鸦片等。通过这些措施，净化了社会风气，树立了良好的社会风尚，为社会改革和国家经济、文化等各项事业的恢复与发展创造了条件。

领导组织镇压反革命，支持抗美援朝战争。1950年，朝鲜战争爆发，以美国为首的“联合国军”侵略朝鲜，多次轰炸中国边境，并派第七舰队侵入台湾海峡，干涉中国解放台湾。为此，中央人民政府派志愿军开赴朝鲜抗美援朝，保家卫国。在此期间，政务院做了大量工作，动员全国人民从物资、兵员等多方面对前线给予大力支持，通过战争和外交迫使美国最终签订了停战协议。同时，在国内开展了大规模的镇压反革命运动。镇压反革命运动的胜利，基本上扫除了国民党在大陆上的反革命残余势力。抗美援朝和镇压反革命巩固了新生的共和国政权，为国家的社会改革和建

设创造了长期稳定的国际国内环境。

领导经济恢复和建设

为恢复国民经济，医治战争创伤和建设新中国，政务院实施了一系列震撼人心的措施和行动。

打击投机资本家，稳定物价。解放初期，上海不法资本家投机倒把，囤积居奇，哄抬物价，造成市场混乱，社会动荡。为粉碎其对人民政权的猖狂进攻，在政务院副总理陈云的指挥下先后发动了对不法资本家的“银元之战”和“米棉之战”，通过较量，沉重打击了投机资本家，稳定了经济秩序和人心。

土地改革。1950年至1952年三年间，政务院领导广大翻身农民顺利完成了复杂的土地改革。使广大农民获得了世代梦寐以求的土地，翻身做了农村的主人，从而大大解放了农村的生产力。

变水患为水利。中国河流众多，大自然给人民带来了丰富的水利资源。但是，在旧中国，这些资源不但没有得到很好的利用，反而给人民带来许多灾难，江河泛滥，早涝灾害频繁。为了充分利用水利资源造福人民，从1950年到1952年，政务院领导全国人民对全国4.2万公里堤防的绝大部分进行了整修和加固，对一些水害比较严重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，进行了全流域的根本治理。还修建了荆江分洪工程等。这些工程的浩大，在历史上是少见的。

制订“一五”计划，建立新中国的工业体系。从1951年起，政务院便开始根据中国当时的国情编制“一五”计划，计划的编制和提出对以后的大规模经济建设起到了重要指导作用。在大规模经济建设中，中国在苏联的帮助下建立了自己独立的工业体系。“一五”计划完成时建成的大型工业项目，大都是政务院时期创建或筹划的。

政务院与国务院的区

地位不同

国务院是中央人民政府，是最，高国家行政机关。政务院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一个组成部分，虽然是最主要的一个组成部分，但它本身并不是，也不能够成为中央人民政府。政务院只是国家政务的最高执行机关。由此可见，政务院与国务院的地位是不同的，这是两者最根本的差别。

组成不同

政务院与国务院的组成人员也是有差别的。这种差别，并不仅仅表现在组成人员人数的多寡上。

政务院是由总理，副总理若干人，秘书长和政务委员若干人组成。政务委员得兼任各委员会主任及各部部长。不是政务委员的主任委员、部长及署长、行长都不是政务院的组成人员。

国务院是由总理，副总理若干人和各部部长、各委员会主任、秘书长组成。1982年《宪法》和《国务院组织法》在国务院组成人员中又增加了国务委员若干人和审计长，并恢复秘书长为国务院组成人员。

两者的区别是：政务院职能机构的委、部、会、院、署、行的负责人不一定是政务院的组成人员，而国务院的职能机构的委、部、署、行的负责人都是国务院的组成人员。

某些职权及机构设置不同

由于政务院与国务院的地位不同，因此两者的职权是有差异的。

新中国成立以来制定的各部宪法，都明确规定：国务院“统一领导各部和各委员会的工作”，这项规定非常明确地表明，国务院与各部、各委员会之间的层次及关系是上级与下级、领导与被领导的关系，突出地体现了国务院作为最高国家行政机关的地位。

政务院则不同。《中央人民政府组织法》规定：政务院“联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互关系，内部组织和一般工作”。

关于机构名称，在政法、财经、文教、监察4个委员会之前，一律冠以“中央人民政府政务院”字样；各部、会、院、署、行的名称，一律冠以“中央人民政府”字样。周恩来对政务院及所属各职能机构之间的层次及相互关系曾作过解释，他说：“政务院底下，设有30个单位”，“是由本身的需要出发”设置的。“政务院不可能经常领导这30个单位，所以下面设有4个委员会协助办理。”“政法委员会下辖5个部门，财政经济委员会下辖16个部门，文化教育委员会下辖6个部门。另外还有外交部、华侨事务委员会和情报总署，是直属政务院的。”

这一解释，清楚地表明，政务院与下面4个委员会及30个部、会、院、署、行之间的层次与关系是上级与下级、领导与被领导的关系。但在法律关系上，政务院与所属委、部、会、院、署、行之间的关系，又只能是联系、指导的关系。因为政务院作为中央人民政府的一个组成部分，自己本身尚在中央人民政府委员会及中央人民政府主席的领导下。这与国务院“统一领导各部和各委员会的工作”的规定相比，是一个明显的差别。

完成使命，退出历史舞台

1954年，中国进入全面建设时期，各地政权组织已经建立健全，国家各项事务正在走向正轨和稳定。普选产生了全国人民代表大会，颁布了《宪法》和《国务院组织法》。根据宪法规定，政务院改称国务院。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，并在全国人民代表大会及其常务委员会的监督下，统一领导和管理全国的行政事务。

由于国务院是最高国家行政机关，国务院在所属机构中设立了国防部。《国务院组织法》对原政务院时期所设立的机构进行了较大的调整，撤销了政法、财经、文教、监察4个委员会，在国务院设置8个办公室、1个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置了主办专门业务的20个直属机构，35个职能机构。共计64个工作部门，其中经济部门增设到35个。

经过调整，国务院由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成的组织结构基本上稳定下来。从此之后，中国国家的政治制度和国家机关的设置、建设逐步走上了正轨。