赵全厚　高进水

摘 要: 本文基于调查研究,具体探讨了我国县乡财政收入的现状与原因,提出了增强县乡财政收入能力的制度设计、资金管理、最低财力保障等方面的措施。

关键词: 县乡财政;公共服务;政策选择

中图分类号: F810.41 文献标识码: A

文章编号: 1000-176X(2009)09-0083-07

自1994年分税制财政体制改革以来,随着国民经济的快速发展,县乡财政实力增长很快,但县乡财政的相对困境也容易显现。为缓解基层财政困难问题,财政进行了一系列制度改革和政策调整,取得了明显成效。2003年全国财政困难县有791个,占县级单位总数的28%。到2004年财政困难县减少为312个,占县级单位总数的11%。2005年以来,通过实行“三奖一补”转移支付,县乡财政困难得到进一步舒缓。2006年,全国财政困难县的总数减少到200个左右[1]。然而,迄今为止,我国县乡财政困境依然没有出现根本性转化。

一、收入能力不足是造成县乡财政困境的直接原因

1.基层财政收入比重低,严重影响了财政能力的提高

1994年以来,省级收入占地方财政收入的比重由1994年的17.1%提高到2005年的24.6%,平均每年提高0.63个百分点;县乡收入占地方财政收入的比重则由1994年41.8%下降到2005年的38.6%,平均每年下降0.27个百分点。

在县乡财政收入比重下降的同时,县乡财政支出需求却在不断上升。近年来,随着我国经济体制改革的深化和政府职能的转轨,政府承担的各项社会公共服务责任越来越多,而且其支出责任大多数落在基层政府,加剧了基层财政的收支矛盾,相对弱化了基层政府公共服务的保障能力。

2.基层债务规模庞大,财政压力因此加大

由于财政收不抵支,有些地区的基层政府甚至不得不“借债度日”。就目前我国县乡财政债务规模来看,国内专家普遍认为大致不少于1万亿元。按照1万亿元的债务计算,中国2 000多个县平均负债高达5亿元。从我们直接调查的情况来看,无论东部、中部,还是西部,县乡政府债务问题比较严重。各典型调查县市县乡级政府性直接债务总额(不含或有、担保债务)普遍超过了年度一般预算收入的水平,甚至达到一般预算收入的20多倍。

规模巨大的债务既是县乡财政收入能力不足的结果,也成为县乡政府财政未来的沉重负担,依靠目前有限的财政收入难以彻底解决县乡债务问题,甚至有继续累加的趋势,严重制约着基层财政能力的提升。

3.公共服务保障能力弱

县级财政由于可用财力少和债务缠身,财政压力陡然增加,难以满足日益增长的公共服务需求和人员支出的刚性增加需要。一方面,越来越需要寻求上级财政的财力支持,另一方面,在上级财力拨付不足的情况下不得不依赖非税收入和债务融资。就后者来说,这种过度的依赖压力既会增加政府非税收入规范管理的难度,也会内在地推动基层政府债务进一步累加。

从我们调研地政府债务形成的原因来看,公共基础设施建设特别是道路交通建设、教育等方面负债是主要原因。例如,因公共基础设施建设形成的负债占负债总额的比率,AY县为35.78%,其中道路建设22.62%;YJ县为23.25%;NHe市为44.94%;XK县为43.13%,其中道路建设27.63%。教育支出形成负债或教育部门负债的比重,AY县为20.42%;YJ县为53.16%;GS县为34.4%;NHe市为26.77%,XK县为11.71%。

不仅如此,由于县乡政府筹资和融资能力有限,存在着不少基本公共服务的提供不足或者低水平供给的情况。例如,作为县级第一大支出项目的教育事业依然面着临师资不足、校舍条件不平衡方面的困难。由于财力紧张,医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面基础设施条件十分薄弱,运营面临严重困难。交通和通讯、农业、水利等基础设施极其薄弱。由于地方财力有限,虽然近年来基础设施条件得到了明显的改善,但是远远不能适应经济社会快速发展的需要。

二、县乡财政收入能力不足的原因分析

1.经济发展基础薄弱,工业化水平低下,农业所占比重高

县乡财力不足的最直接经济原因——缺乏稳定可观的税源,这与我国县乡的地域分布不无关系。我国县乡主要分布在农村地区,基础产业多以财政收入能力不强的农业为主,工业基础相对薄弱。近年来,随着我国工业化和城市化的加速,资源与环境的承载能力日益受到挑战,按照国家产业结构调整的战略要求淘汰了一大批高能耗、高污染企业,如小煤炭、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小烟厂等企业。这些企业大多数集中在县乡层次,加剧了县乡工业转型的难度,也因此削弱了其“经济蛋糕”和财政收入能力,增加了县乡的就业和社会救助压力。

2.分税制财政体制的向上集中特征造成县乡自主财政收入能力不强

1994年分税制改革前,县乡财政主要由县级统收统支,基层政府基本上不存在债务。分税制体制设置的“增量改革”使财政收入向上集中的趋势随着时间的推移越来越明显。主要表现在:

(1)地方税收零散。在起初的税种划分上,收入权重大的税种主要集中在中央,地方固定税收大多为零散和收入不稳定的税种,征收难度较大;如增值税的大部、消费税的全部都归中央,剩余部分又主要集中在省市两级财政。

(2)税收返还机制的汲取效应。1∶ 0.3的两税增量返机制使得基层财政收入新增的主体收入大部分回归中央,而且在有的地方中央返还的税收甚至大部分集中在上级政府(如省级财政)。从地方分享增值税占两税增量的比重来看,总体上成逐年递减趋势(如图1所示)。

(3)政策性减收明显。尽管中央与地方的分税制基本框架自1994年以来没有进行大的变革,但出于我国税制建设和财政体制微调的需要,一些税种的去留和归属也进行了一系列调整,如固定资产投资方向调节税的停征、农村税费的规范化改革、个人所得税和企业所得税的共享、出口退税机制的调整、农业税的逐步取消等,大多数措施“动了地方的奶酪”,直接和间接地减弱了基层财政的收入能力。且不说涉农税费改革造成的县乡财政减收,仅企业所得税而言,一般来说,在县域经济中,中央企业少之又少,打破企业隶属关系实行所得税共享基本上直接从地方企业中集中了60%的所得税收入。

不仅如此,省以下分税制体制建设,也程度不同地出现财力向上集中的倾向。从发达地区到欠发达地区的省以下财政体制区域分布或区域差异来看,其基本的格局是:经济相对发达的地区,财政体制趋向以分成加定额上解和超收分成为主,为的是及时分享下级经济发展和财政超收的成果;而经济欠发达的地区,由于经济基础薄弱,税基小,对中央财政依赖程度高,省级财政更期望在中央转移支付方面“多做文章”;介于二者之间的,倾向于在税种划分方面进行调整,有的省在增值税25%的地方留成部分集中一定比例的同时,还集中比例不等的营业税(如50%)、所得税、土地增值税、房产税等,以“确保”上级的必要调控力度。

3.财政转移支付制度不健全

转移支付制度是各国在解决区域财力平衡等方面的重要手段。我国政府间的转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的。

从转移支付的金额来看,一方面中央对地方转移支付的绝对数量虽然在不断增长,但很有限(甚至,相对于财政收入总规模,是相对缩小的),并且真正转移到县乡级的资金更少。而且,就上级财政的财力性转移支付中,有一些事实上包含了上级政府特定施政目标的转移支付,即是为深化某些方面的改革“鸣锣开道”的。像农村税费改革转移支付和取消农业税转移支付重点补偿的是那些因农村税费规范化改革和取消农业税造成了基层财政收入减少的情况 地方财政减收额原则上以2002年为基期,按农业特产税和农业税实收数(含附加)计算确定。中央财政补助比例分别为中西部粮食主产区100%、非粮食主产区80%、东部粮食主产区(含福建)50%。 (实际上补偿的并不完整,地方仍然处于“亏损状态”)。虽然这些种类的财力性转移支付伴随着上级对下级的财力转移,但其支出的初衷是为了便利农村税费改革的顺利进行,严格上讲是对基层财政“减收因素”的资金补偿。再比如,调整工资转移支付的目的是按照国家的要求提高辖区财政供养人员的工资福利标准,对县乡政府来说,这样的“财力性转移支付”,即使在总体上增加了财力,增进了福利,但这些因此增加了的财力必须按照规定的用途支出,缺乏自主性,甚至不少县乡还必须得为此配套部分财力,加大了支出压力。在表2中,我们可以直观看到,1994年以来,县乡财政获得的上级补助收入净额占县乡财政总支出的比重总体是上升的,但如果我们剔除掉上述的对等(甚至是非对等)的财力性补偿因素和指令性增加工资因素,那么情况就会出现很大的不同。

另外,对县乡的许多专项转移支付中,配套性转移支付所占比重大。为了争取资金和投资,不少县乡财力被“裹胁”进去,减少了基层财政可支配财力。甚至,县乡财政不得不借钱搞配套,导致县乡财政债务不断增大。这些配套项目名目繁多,每项看来均很有必要,配套的现实依据也较为充分,如教育“十年行动计划”配套、教育“两基攻坚”配套、计划生育配套、支农资金配套、扶贫资金配套、农业综合开发资金配套、新型农村合作医疗配套、农村和城市医疗救助农村卫生站建设配套、公共卫生建设配套、再就业资金配套、农村扶贫通讯运行费配套、粮食风险基金配套、广播电视村村通配套,以及国家和省安排的其他建设项目配套等等,但汇总起来,却把机动财力本不旺盛的基层财政“深度套牢”。表3反映了西部某基层政府财政配套资金的具体情况。可以从中看到,在2004年以前,配套资金甚至超过当年本州财力,近年来情况有所好转,但也在50%以上。

4.县乡政府事权的扩大更加显示出其财政收入能力的相对不足

有关县乡政府事权的增加是确定无疑的,但在原因解释方面至少在目前存在着不同的认知。主流观点认为,基层政府事权的扩大是上级政府“事权下放”的结果。虽然我国目前就不同层级政府间的事权责任并没有明确划分,但必须承认的是我们目前政府间的事权基本上是沿袭了计划经济时期默认的“惯例”。这一基本框架,即使在1994年的政府间财政关系进行重大调整时也基本上没有触动。只是在农村税费规范化改革过程中因乡镇财政确实“山穷水尽”引发了农村教育危机时才不得不就教育事权进行了局部调整,明确了“以县为主”的教育事权划分格局。其余的事权,似乎变动不大。

不过,就现实情况来看,县乡政府基本上负责了提供辖区内居民的各项社会公共服务,如就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房、城市基础设施建设、社会主义新农村建设等。

单就县乡政府的财政支出情况来看,县乡财政占教育总支出的70%以上,占医疗总支出的55%—60%。而在大多数国家,教育和医疗卫生支出多由中央政府和省级政府负责,社会保障和福利多由中央政府负责提供。显然,从我国政府间财政支出责任划分来看,主要问题在于公共支出过度依赖于基层财政(如表4所示)。

但为什么会这样呢?笔者的解释是:缘于改革和发展的因素。

首先,从改革的因素看,农村人民公社的解体直接导致的结果是原来由政社合一的人民公社利用集体力量提供的农村公共服务日益清晰化为基层政府的直接责任。而且,县域工业大多数是由原来国有的或者集体的中小企业日益转化为股份制企业、民营企业,有的企业甚至或者因经营亏损倒闭,或者因国家产业标准提高而淘汰。这样一来,原来在公有制(国有的或者集体的)范围内的企业所承担的所谓“企业办社会”的现象因当地企业改制、关闭和破产而不得不由基层政府直接承担起来,事实上加大了基层政府的直接责任。可想而知,在经济基础相对薄弱的县域,面临人民公社的解体和绝大多数企业的转制或者关闭而骤然释放出来的社会公共服务需求,其支出压力必然很大。

其次,从发展因素看,随着国力的增强,许多公共服务要么“升级换代”,要么衍生出新需求,而我国县域人口约占70%的总人口,县乡基层政府面对的公共需求压力无疑是最大的。如社会主义新农村建设显然是中国经济发展到新阶段的新要求,但目前基本上是由县乡财政支撑的。

基于上述两个因素的分析,恰恰可以认为,正是主要由于政府间事权配置基本上一直延续着计划经济时期的“潜规则”,而使得目前的县乡政府不得不直接面对市场化改革引发的区域内公共服务需求的“释放效应”和经济发展新阶段提出的公共服务新要求,最终造成其财力与事权的非对称性。可见,基层财政的困难,就其主要成因来说并不是上级政府不断推诿事权的结果。相反,基层财政困难却是由于上级政府面对改革的新情况和发展的新阶段没有“审时度势”地上调部分事权(或者支出责任), 或者没有“因时制宜”地下放部分财权或者转移相应的财力而造成的。所以,未来的战略导向并不是上级政府收回其“曾经下放的事权”,而是依据政府与市场的关系变动以及不同级次政府适宜承担的事权不断调整政府间财政关系的建设过程。简言之,是一个联合“共建”的过程,而不应该是一个“博弈”的过程。

三、改进县乡财政收入能力的政策建议

要改变目前县乡财政的困难局面,必须要立足县乡实际,有针对性地研究相应的对策。

1.进一步完善政府间财政体制,适当增强县乡政府财权和财力

政府间财政关系涉及到政府间的事权配置、财权设定以及财力补助等几个方面。为此:

(1)合理界定县乡政府的事权与支出的范围。科学、合理地界定各级政府事权与支出的范围,是调整完善县乡财政体制和缓解县乡财政困境的基本前提。目前,我国各级政府间事权划分既不规范,也与市场经济的要求不吻合,需要不断调整、改革和规范。

首先,要处理好政府与市场的关系。一个国家,政府无论划分为几个级次,但需要作为一个整体的政府来面对市场。只有清晰地处理好政府与市场对社会资源的配置关系,才能在这种互动中明确政府的公共职责,进而才能在政府间就政府应该承担的事务进行合理的搭配。一般来说,市场经济体制要求政府从竞争性的领域中退出来,政府职能应主要用于弥补市场在资源配置中存在的缺陷,提供公共产品和服务。尤其是地方基层政府,应该更加注重为辖区社会提供公共产品和进行公共服务。为此,要不断优化财政支出结构,对纯公益事业,如教育、公共卫生,要按政策全力保障;对带有一定经营性质的公益事业,适当给予部分补助;对非公益事业,财政要逐步减少直至退出对这些领域的投入,使其彻底市场化。这样,基层财政就能够以有限的公共资源来满足辖区社会的公共需要,而不至于因过分“雄心勃勃”而使财政状况陷入困境。

其次,调整优化政府间事权划分的纵向配置。一般来说,在市场经济条件下,政府的主要公共职责是资源配置、稳定经济发展和公平社会分配。政府的这些公共职责,也需要根据一定的原则在政府间进行科学合理的配置。在市场经济条件下,政府公共服务事权的确定原则大致有如下几个标准:一是公共产品或服务的外溢性理论,即就一个地区而言有较强的外溢性的公共服务原则上由利益相关的几个邻近地区的联合提供,或者是直接由上级政府提供;二是提供公共服务的规模经济或规模效益理论,即某些公共服务即使没有外溢性问题,但由于当地公共需求规模狭小而使得单独提供这种服务成本过大,规模不经济,而且需要由利益相关的几个邻近地区联合提供、共同分享,或者是直接由上级政府提供;三是管理性调控原则,即上级政府对当地政府所承担的许多公共事权拥有很大的话语权和财力制约能力,以确保下级政府的行为“中规中矩”,甚至符合自己的偏好。

我国目前一直遵循的是计划经济时期的财政能力原则,即“能者多劳”原则。例如,在一些发达地区,有如教育这样的公共服务,不仅其管理性事权而且包括其支出责任仍然基本上滞留在县和乡镇一级,甚至其他方面的公共服务事权还有进一步下移的趋势。而在不少落后地区,由于当地财政保障能力的缺乏,许多本该由当地负责的支出责任却大部分由地市级乃至于省级和中央政府来支撑。这使得不同地区同一层次的政府所承担的支出责任和管理性事权存在着明显的差异,容易引发许多事实上的不公平。因此,有必要对政府间公共服务事权的划分依据和标准按照公共财政的立足点(即公共产品理论)来衡量,按照公共产品或公共服务的外溢性程度、外溢性范围、公共产品生产与提供的规模经济和范围经济程度来确定各级政府的事权,以便形成一个较为合理的和相对统一的制度基础。

根据中国的实际,县乡政府应该着重解决“民生”问题和培育市场问题,所以应该突出其社会管理职能(如履行辖区行政管理职责、维护社会稳定、促进社会主义新农村的民主政治建设等)和公共服务职能(如发展教育事业、加强劳动力技能培训、完善科技条件与服务、发展卫生事业和社保事业、防疫减灾等)。除此之外,县域内的其他公共性事务(如一些重大公共基础设施建设、发展地区经济等)可以考虑由上级政府承担。

(2)合理配置各级政府间的公共资源。在明确各级政府事权和支出范围的前提下,应按照事权和财力相匹配的原则,调整各级政府间的财力,使公共资源的配置向提供基本公共服务的基层政府倾斜。就现实情况看来,县乡政府提供了大多数人口的大量公共服务,需要在财权设定和财力配备方面给予相应的垂顾。为此,要完善县乡公共收入体系,给予县级财政必要的税种选择权、税率调整权和有条件的设税权,提高自有收入能力,使其能够基本覆盖提供基本公共服务的成本开支。同时,在优化转移支付制度的基础上,加大对县乡财政的财政补助力度,增强基层财政能力。

2.改革基层财政管理制度

我国县乡财政本身弱小且各地经济条件差异极大,很难有以一个全国性(甚至全省范围的)较为统一的体制模式处理各地县乡财政的能力均衡问题。因此,应该针对现实情况,鼓励县乡财政体制进行因地制宜的创新,确保基层政府正常运行和履行其基本公共服务职责。概括起来,按照县乡两级之间相互预算程度的不同,县乡财政体制模式应该主要有:

(1)相对规范的相对“分灶吃饭”机制。对于经济基础较强、财政收入能力有较大潜力的地方,尤其是那些基本属于优先或者重点开发范围的地方,鼓励实行“分级管理、职责明确、收入范围清晰、责权统一”的相对“分灶吃饭”机制,即按照“事权匡定、财权激励、财力补助”相协调、相一致的精神确保各级政府有相对稳定的财力来履行其公共职能。

(2)“有限统筹”的财政体制模式。对于经济发展水平有一定的基础、财政能力一般,属于限制开发范围的地方,应实行采取“划分服务范围,预算内收支统筹,预算外核定基数、超收奖励、节支留用”为基本内容的体制模式。在这种模式下,考虑到县乡整体财政能力有限,应该适当强化县级财政履行公共服务职责的主体地位,加强县乡公共收入的统筹力度,以确保县域公共服务水平大体均衡。在具体管理上,按照公共事权的不同内涵(如决策权、支出责任、管理权和监督管理权等)有所侧重地安排县乡政府的不同服务方向,将预算内财政收入由县级财政统筹管理,预算外资金按照核定的收入基数,超收奖励、节支留用。随着我国预算外资金管理改革的深入和非税收入的规范化管理,未来的预算外资金很可能完全纳入预算内管理,因此这种“有限统筹”模式可以相应转化为“统筹税收收入,核定非税收入基数、超收奖励、节支留用”的模式。这样,能够保持县乡基本收入(即税收收入)的统筹和非税收入的激励方式,以发挥乡镇财政的财政努力积极性。

(3)“统收统支”的财政体制模式。对于那些经济基础薄弱、资源和环境承载力弱、基本缺乏财政收入能力的地方,尤其是属于禁止开发范围的地方,采取直接的“机构简化、任务指派、经费直拨、节余上缴、强化审核”的县乡财政统筹模式。

3.健全“省管县”和“乡财县管”办法和完善县乡财政管理体制

具备条件的地方,特别是中东部地区继续推进“扩权强县”改革,并逐步扩大试点范围,减少财政管理层级,完善“省直管县”体制。与此同时,加强县乡财力统筹,进一步完善“乡财县管”,提高县域公共资源的使用效益。

4.强化基层财政性收入的预算管理力度,整合政府财力

(1)建立县乡财政的全口径预算制度,统筹政府财力。预算不完整是我国政府预算中的一个痼疾,这直接制约了政府财政能力的有效提高。因此,有必要把一般预算收支、基金预算收支、社会保障资金收支、国有资产收支合并为全口径预算。把政府税收收入、非税收入等各项公共收入统筹于财政预算之内,强化基金预算和预算外资金的统筹调配力度,增强县乡财政的实力。

(2)继续深化县乡部门预算改革、国库集中支付改革和政府采购制度改革。通过强化这些方面的改革,逐步树立严格的支出程序和财经纪律,规范财政管理,提高资金的使用效率。

(3)加强县乡政府债务管理,严格地方债务控制,防范基层财政风险。目前县乡政府债务累积规模大、化解难度大是造成基层财政困难的重要原因。因此,必须强化县乡政府债务管理,严格控制新增加债务,积极化解现有债务。上级政府可以通过“以奖代补”的方法,或者通过减免部分债务(如国际组织和外国政府贷款、国债转贷资金等)的方法参与或者激励县乡政府努力化解债务。

5.建立基层政府最低财力保障制度

建立基层最低财力保障制度有助于为均等化各地基层财政服务能力提供基础。为保障财政困难县的基本支出需要,安徽、陕西、广东等省份在兼顾省级财力可能及各县实际需要的基础上,建立了最低财力保障机制。其基本内容是按照各自区域内的标准人均财力计量,在此标准以下的县,上级(主要是省级)负责补充其财力致使其不足部分得以补足。例如,安徽省规定,对标准人均财力在1.5万元以下的县,省财政按其标准人均财力与1.5万元的差额予以补助。江苏将标准人均财力低于11 000元的县(市)列入转移支付范围,对各地标准人均财力与11 000元的差额,省补助50%。

总的来说,在某一个省内进行县乡财政最低保障制度还是有局限性的。未来的基层政府最低财力保障制度无疑需要中央政府的参与和扶助。通过中央和省(市、自治区)按照全国最低均衡标准和省内最低均衡标准的“分层次的努力”,为均衡县乡财政能力提供最低保障基础。

6.探索建立有效的“工业反哺农业、城市支援农村”的新机制

县乡经济是农业相对集中的经济。因此,增强县乡财政能力还需要逐步探讨有效的“工业返哺农业、城市支援农村”的新机制,以使县乡居民和县乡财政能够充分享受我国工业化和城市化的成果。为此,需要积极探索工业与农业、城市与乡村之间的财力转移模式。当务之急,需要以使用农村土地为纽带,积极探索城市化和工业化收益分享路径,建立以土地所有权变更为基础的横向财力转移机制;以为城市和工业提供农业资源为纽带,探索资源提供与资源使用之间的利益共享机制等等,以此增强县乡财政实力和缩小城乡差距。

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(责任编辑:杨全山)