陈　波　陈文琴　刘　英

在世界银行的研究报告中,“法治指数”是国家无形资产的重要组成部分;在联合国主持的发展项目中,它被认为是国家政治稳定的主要参数。杭州市余杭区“法治指数”已经实施两年,它给余杭法治建设带来了哪些变化,本刊记者进行了实地走访。

近日,杭州市余杭区发布2008年度“法治指数”,得分71.84分。这是余杭区继2008年6月第一次发布“法治指数”之后的再一次指数发布,上次得分是71.6分,同比增加0.24分。

余杭区的“法治指数”具体可用“149”三个数字来概括:1个法治指数;区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区在内的4个“评估层面”;9种面向老百姓的调查问卷。

其中,法治指数构成来自4个方面:面对群众发放的有效问卷调查结果占35%;由余杭区直接参与法律运作的机关人员组成“内部组”评分占17.5%;包括教师、记者、律师、企业家在内的“外部组”评分占17.5%;“专家组”评分占30%。

指数略增的背后,余杭区都发生了哪些变化?

“法治指数”:对法治工作的体检

“余杭区首个‘法治指数出台之后,余杭区委根据指数出台过程中民意调查和专家评审意见建议,通过分析归类,共梳理出20多个方面、涉及30余个职能部门的有待完善的地方,并将这些问题以交办的形式反馈到各有关部门,要求落实整改措施,限期完成整改。”在2009年8月中共浙江省委建设“法治浙江”工作交流电视电话会议的发言材料上,中共余杭区委有关负责同志写道。

余杭发布“法治指数”的实验,已经度过了最为艰辛的两年。

“余杭区的‘法治指数工作是一项长期性的工作。‘法治指数是对余杭法治工作进行的一次体检。体检之后,发现毛病,开药去病,对发现的问题进行整改,认真查漏补缺,最终推动法治余杭不断向前发展。”在接受记者采访时,余杭区司法局毛新利局长说。

早在2006年,余杭区十二届人大四次会议就作出了《关于推进法治余杭建设的决议》。此后,每年余杭区人代会上,余杭区人大代表都要审议区人民政府关于推进法治余杭建设决议年度实施情况的报告。

2009年3月,余杭区人大常委会专门听取区人民政府关于推进法治余杭建设决议年度实施情况的专项报告,提出了进一步健全完善“法治余杭”量化考核评估体系的意见和建议。

“法治指数”工作启动两年来,余杭区把运用法治量化考核评估体系和“法治指数”作为推进“法治余杭”建设的一项重要内容,把法治建设工作融入全区经济社会发展大局。如在影响面广、矛盾集中的重点工程建设中,制定了拆迁安置规范化协议、强制性拆迁流程图、保护性施工流程图,引导项目建设单位依法推进各重点项目等等。

此外,余杭区还以法治量化考核评估体系为标准,对各镇乡街道和政府部门法治建设工作实行年度考核。考核结果按权重比例折算作为区年度综合考评法治建设得分,直接与干部奖惩挂钩。

“法治需要一些实际的抓手来推动。”浙江大学光华法学院教授、“法治余杭”评估体系课题组组长钱弘道说,“2008年,群众可能并未理解‘法治指数是什么,会给自己带来什么,2009年对指数有了较好的理解,对法治的认识提高了。”

“法治指数”推动“法治余杭”建设

确保公权有效行使和依法行政是余杭区“法治指数”评价体系中的重要方面。余杭区司法局局长毛新利向记者介绍,区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区4个层面都有一个量化考核评估指标。以区级法治建设考核评估指标为例,有共性目标、加减分项以及个性目标三类,有详细的评分标准。

“比如,区环保局,就通过了一个证据规则,以保证证据的真实性和可靠性。空气是流动的,你如何证明甲厂对空气产生了污染?水也是流动的,活的,你怎么确认污染是由乙厂造成的?这些都需要通过证据保全的形式来确认。”毛新利局长说。

此外,余杭区环保局还通过制度来加强内部监督。两个分管副局长,一个分管立案,另一个分管处罚,这样,权力得到了制约,也符合了考核评估指标中“建立和完善本部门内部执法检查和监督的运行机制”的要求。

刑法对量刑往往有一个自由裁量的空间,行政处罚也是如此。如何保证自由裁量权的有效行使,这也是余杭“法治指数”考量的一个维度。

余杭区城市管理综合行政执法局的许科长告诉记者,在实施“法治指数”之前,行政处罚额度问题常常会是行政相对人申辩的焦点。“临平镇上的理发店,在门口违章放置小灯箱,我们对店主进行了500元的罚款。他们就提出,是否可以从轻处理。如今,类似的问题少了很多。”

许科长说:“比如,对违法设置广告,我们严格按照种类、面积、次数这三个指标来确定罚款额。5平方米的广告牌面积与10平方米的广告牌面积,面积不一样,罚款自然也就不一样。这样就保证了处罚的公平、公正,行政相对人也无话可说。”

对照余杭区级机关法治建设考核评估指标,在针对余杭区城市管理综合行政执法局的个性评估指标中,就清清楚楚地列着:依法集中行使市容环境卫生、环境保护、城市规划、城市绿化、市政公用管理、无照商贩、侵占道路(人行道)行为等的全部行政处罚权,无因城管行政不作为或自由裁量权行使不当导致的恶性案件。这意味着,如果因自由裁量不当导致恶性案件的,行政执法局就要以“每例2分”的标准被扣除分数。

政务公开也是考核评估指标中重要组成部分。“‘法治指数的一个重要作用,就是要保障老百姓的知情权,这就要抓政府信息公开。”毛新利局长说,“法治指数”工作开展以来,各政府部门主动在门户网站公开政务信息。据统计,余杭区政府门户网站点击率由2007年的278万余次上升到2008年的309万余次。

2009年开始,余杭区城市管理综合行政执法局实行“阳光执法”系统,案件处理全部在网上进行。受处罚人不仅可以查询同一类型案件的处理情况,还可以通过个人信息查询案件办理进度。“以往,与处罚相关的纸质文书只有内部人员可以看到,现在,案件处理的过程和结果透明、公开,明明白白。”许科长说。

有专家认为,“法治指数”既可促使政府推进法治建设,同时也给了市民一个表达意见的途径。确实,在参与“法治指数”评估的4个层面人员中,面向群众的问卷调查占了最高的比重,达35%。这些调查问卷,内容涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度等方面。

“通过民意调查,老百姓知道政府在做哪些事情,也清楚他们该干什么,这样也就能够更好地进行监督。”东湖街道胡桥村有位村民对记者说。

毛新利局长说,“法治指数”的推出,使村一级争创民主法治村也有了标准。“通过健全村民评议村干部工资制度、重大项目建设村民旁听制度、村级财务预决算制度等,村民的评议权、决策权、知情权和参与权得到了保障。”

余杭区南苑街道高地村,浙江省五星级“民主法治村”,现在,村干部的任期目标和村民公约都上了墙,村干部的误工补贴和招待费用都贴在公开栏里,村民们随时可以查看。

老百姓的知情权得到了保障,工作自然就顺畅。高地村党支部书记施雪龙介绍,2007年高地村征地460亩,拆迁户128户,不到2个月就拆下来,没有一起政府强制性拆迁的,失地的540名农民也没有什么过激反应。

“法治指数”需提高含金量

“法治指数”一经出台,就引起了社会广泛关注。2008年4月22日,司法部副部长张苏军在余杭调研法治建设时指出,余杭区大胆探索实践,在全国率先建立“法治量化考核评估体系”,希望余杭能成为全国法治实践的“试验田”。

中国社科院法学所所长李林认为,当前,我国法治建设面临很多新问题和挑战,“余杭‘法治指数工作对其他地方法治建设很有启示,但是,应当重点解决‘有什么用、‘怎么用的问题。”

在李林所长看来,着眼普及余杭法治经验这一问题也显得很有必要。“余杭的经验是余杭的,也是全国的。从去年起有80多批次的其他地区的人来杭州参观学习。这是好事情,不过在普及的过程中,要注重要素的提炼。比如说建设一个法治城市,最基本的要素有哪几条?”

上海交通大学副校长郑成良则指出,目前发布的是余杭法治满意度的指数,并不是十分严格意义上的指数。“今后要开发出一套具有更高可信度和有效性的法治指标体系,使得研究具有可信的联系性,并能从波动中分析出一定的问题。”

毛新利局长告诉记者,今后的工作,是要重点总结“法治指数”实施以来的宝贵经验,并制定有效措施,将两年来一些行之有效的东西继续保持下去。“下一步,行政职能部门要建立科学的决策体系,规范公权,合理有效使用公权。同时,要进一步清理、规范各项权限,制定权力运行流程图。我们还将出台余杭区行政决策暂行规定,以弥补行政权在行使过程中的程序规定不足问题。”

毛局长的看法和中国人民大学法学教授张志铭不谋而合。张教授指出,余杭“法治指数”这个事情既要坚持又要推进,但更重要的是要提高指数含金量。“现在是一个综合的法治指标,里面涉及法治政府、依法执政、公正司法,还有人民满意度。是否可以在这个综合的指标底下,进一步分解推出子指标。这样,使一个综合的指数有很多子系统意义上的指数,然后逐渐推进不断完善,提高指数的含金量。”

“71.84这个分数很正常。复杂的法治工程,一年里不可能有很大发展,略增也说明了政府部门的努力。还有很长的路、很艰巨的任务需要完成。”“法治余杭”评估体系课题组组长钱弘道说。