张　瑜　秦亚洲　哲　生

从向各局收权的会计委派制,到主动公开预算,从预算项目群众投票,到地方政府债务预算编制体系,10年来,焦作财政改革的每一步,都走在全国前列,由此而创立的“焦作模式”受到了社会各界的广泛关注。

“这次会议让我收获很大,甚至有一种‘拨云见日的感觉。”2009年7月,全国财政厅(局)长座谈会上,出现了3位基层财政部门的代表,申相臣这个河南省焦作市财政局长就是其中之一。此次会议的主题是讨论财政部《关于全面推进财政科学化精细化管理的指导意见(征求意见稿)》。

“在过去十多年里,焦作的财政改革探索和其他地方一样,是‘摸着石头过河,现在终于有了明确的航标。”申相臣说。

据悉,从1998年推行综合预算开始,焦作市财政局大力推进公共财政改革,其会计委派制、参与式预算、公开政府官员薪酬等多项改革举措都得到了上级领导和社会公众的认可,并引起了国内外学者和媒体的广泛关注。

财政科学化精细化管理关系到对权力的制约和利益分配格局的调整,深知其中艰辛的申相臣告诉记者,会上财政部负责人的讲话让他觉得,焦作财政人这些年的努力,值了。

对于焦作财政走过的10年风雨历程,申相臣发出了“开弓没有回头箭,辛酸苦辣皆有之”的感慨。

困境:违纪单位屡查屡犯

焦作是一个以传统重工业为经济支柱的中型城市,财政收入并不宽裕。1998年、1999年,随着全国性的经济结构调整进入高潮,围绕地方财政的种种矛盾在焦作变得十分尖锐。

由于财政困难,80%的乡镇不同程度地拖欠公务员和教师的工资,同时一些部门却有几十上百万元的闲置资金,甚至出现减员之后仍然冒领财政工资的“吃空饷”现象。

1985年到1997年,焦作每年进行财税大检查。各部门的小金库却越查越多,部门巨额资金的调度权又集中在几个人乃至一个人手中,腐败频发,一个财务科长一贪就是几十万元。申相臣发现,年年检查,违纪面却连年扩大,而违纪单位却惊人的重复。“12年来几乎都是这些单位。就是因为处罚金额低,不追究领导干部责任,违纪成本远远低于违纪收益。财政制度到了非改革不可的地步了。”

另一方面则是农村财务混乱,矛盾激烈。当时焦作市上访的案例大部分都是农村问题。由于总得不到解决,一个村子几百村民甚至围攻市委“书记楼”。

有一次,时任焦作市财政局副局长的申相臣到农村调查。在一个村子里,申相臣要求看账本,一个小学毕业的会计从床底下拖出一个葡萄糖液体的破包装箱,指着说:“都在这里了,你看吧。”申相臣打开纸箱,目瞪口呆:里面七零八落地堆着一些单据,许多已被老鼠咬坏,有的都成了碎末。

邻村情况也是半斤八两,而令他欣慰的是,邻村的会计还懂得把账本卷成轴挂在墙上。“他倒是知道还要防老鼠。”谈起这些往事,申相臣苦笑,“我当时真想把那场景拍下来给大家都看看。”

1999年,时任焦作市委书记的刘其文召集财政局包括申相臣在内的几位领导干部谈话。“一个市也就是一个家,我这个市委书记也就是家长,但我这个当家长的连家底都摸不清楚,还怎么治家呢?”

这与当时发生的一件事不无关联:焦作市某知名国企,多年来效益优秀,收入连年名列前茅,一直被当作典范来树立。然而,就是这样一个样板企业,却在改制审计时被查出做假账,资产巨亏。

“这个企业老总还是五一劳模呢,竟把国有资产揣进了自己口袋,把一个国有企业变成了他的家族企业,从公司的领导岗位到保安,到处都是他的亲戚。同一车原料煤,一天之内反复登记8次当成8车煤,虚报成本。”申相臣提起来仍然心情沉重。

夺权:管账不如管人

痛定思痛,焦作市悟出了一个道理,管账不如管人。2000年,焦作市迎难而上,强推“会计委派制”,由财政局“夺回”全市财权。

2000年3月3日,一个周五的下午。焦作市委、市政府召开会议宣布“全市设立14个会计工作站,集中委派第一批会计人员78人,管理本级230个行政事业单位的会计工作,自即日起办理财务移交手续。”

接下来的周六早上8点钟,焦作市委副书记、纪检委书记、副市长、财政局局长等领导便分头带着78名委派会计开始去所有的单位实施财务交接:收回印鉴,封入保险柜,接管全部账目。

时任焦作市副市长的侯趁意说,当时市委、市政府准备,“如果哪个部门领导执意阻挠这项改革,那就给他换换位子” 。

“我们取消了市直行政事业单位的银行账户及其绝大部分的财务科室,由财政局统一委派会计。一些单位想挪用资金,连个银行手续都没有。这就能防止贪污腐败分子盗用公款。”申相臣回忆道。

会计委派推行几个月后,焦作市市直单位共清理出闲置沉淀资金2亿多元,相当于2000年焦作市本级财政的三分之一。

“会计委派制”之后,部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革得以在焦作全面推开。

据统计,10年来,焦作市的经济犯罪率明显下降。据焦作市纪委和检察机关统计数字显示,领导干部经济犯罪立案总数1999年为8起,2007年降至2起;涉案金额1999年为580.5万元,2007年降为13万元;项目资金使用违纪情况从2005年的128项,下降到2008年的49项。

公众深度参与财政预算

2000年后,焦作的财政改革不断地向纵深推进。

“市人大常委会主任郭国明,4578.27元;市政协主席王太峰,4725.81元;副市长霍金花,4017.69元。”在焦作市财政信息服务大厅的查询机上,市领导们2008年12月的工资赫然在目。在许多地方对于政府官员的薪酬讳莫如深的时候,焦作市却将这些公布于众,任何一个普通市民都可以随意查询。

事实上,知道市领导的工资,只是焦作市民财政知情权的一部分。

焦作市财政信息服务大厅负责人田晓斌告诉记者,财政信息服务大厅2000年成立后,所有的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务都在此公开。市民可自由出入此大厅,到行政服务中心、会计核算中心、产权交易市场等财政服务窗口,通过电子屏、触摸屏和文本资料查看部门预算等财政财务公开信息。

在焦作财政信息网上也可看到有关预算资料和工资情况,而焦作电视台等新闻媒体还设立了专题栏目,在人民广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方也有许多电子屏幕,开展“公共财政与百姓生活”动态报道。

“政府信息公开的核心是财政公开”,焦作市人大常委会主任郭国明认为,多年来的实践表明,越公开效果越好,财政部门预算更科学,使用资金的部门更有压力和责任感,财政更加贴近民生。

据了解,在财政信息公开的基础上,焦作市纳入财政预算的资金范围不断扩大,已包括财政的超收部分、市长基金剩余部分等。为了将公众对财政预算的监督和财政信息公开作为制度固定下来,焦作市先后出台了《焦作市财政资金管理办法》、《焦作市财政资金监督管理办法》等文件。

焦作市人大常委会财经工委副主任于瑞珍说:“为了便于百姓参与和人大代表监督,财政局的预算报告越来越细。人大组织代表、百姓、专家对预算初审时,相关单位的代表要对着现场电视直播镜头回答问题。”

为了增强财政资金预算的科学性和透明度,焦作市财政局每年的编制预算都必须经过“广集民意—项目公示—专家论证(或社会听证)—人大初审—人大通过—项目公示(确定)”的过程。

焦作市劳动就业管理局局长刘政平告诉记者:“以前每到年底,我的主要任务就是找财政局领导诉苦,目的是第二年多拨钱。当时财政局给拨多少钱,不是制度式,而是人情式、习惯式的,弹性很大。现在,我不用去财政局给他们说好话了,预算都有制度,专项资金都必须听证。”

2008年,焦作市劳动就业管理局上报给市财政局购买公益性岗位的专项资金需要660万元。在焦作市人大常委会组织的电视现场直播的听证会上,很多参会者就此提出了2007年的专项资金使用效果怎么样,能否保证这笔钱真正用在“40、50”人员身上,为什么要比2007年增加60万元等一系列问题。

“如果没有这次听证,我们希望增加的60万元就有可能通不过。”刘政平说,“老百姓和专业人员参与预算编制,整个过程公开后,涉及民生的部门,专项资金反而大大增加,一些单位花钱多效果差的项目被取消了。”

在焦作,年初编制财政预算的时候,不止财政局的人忙,连老百姓也要跟着一起忙。记者了解到,焦作市财政局每年在编制预算时,将各单位上报的预算进行初步编制后,在社会上公示,广泛征求意见。以市委、市政府每年为百姓办理的10件实事为例,以往都是各个部门上报后,主要由市领导决定,现在焦作市把各部门上报的项目全部公开,由公众投票选出前10项内容。

中国发展研究基金会秘书长卢迈评价说,焦作模式借鉴自全球最早在巴西推行的“参与式预算”,即通过定期举办各种讨论会,将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中,激励行政体制改革,实现社会公平。

“四权分离”的财政制衡新机制

为进一步深化财政改革,提高财政效率,焦作市财政局建立了“四权分离”的财权制衡新机制。从预算的编制、执行、监督和评价四个方面,成立预算编制局、预算执行局、财税监督局,并对资金使用效率进行评价,以此作为第二年编制预算的依据。2009年8月17日,财政部财政科学研究所所长贾康在杭州举行的“亚欧参与式预算”国际研讨会上介绍“焦作模式”时指出,这一举措从源头上预防和治理腐败,初步构建了财政资金运作的保廉新体系。

据介绍,该市每年在编制部门预算时,都要邀请人大代表、政协委员、预算单位和群众代表等参加部门预算编制听证会,对初步确定的部门预算项目进行质询和评价,编制人员和项目单位代表负责解答与会人员提出的问题,对意见多、设置不合理的项目予以取消。同时,对项目资金实行“事前评审”。在部门预算编制、财政投资项目实施前,通过专家的科学论证和评价,比较准确地测算出项目的可行性和资金规模,达到节约财政资金、杜绝虚报冒领的效果。

严格行使“执行权”,这是“四权分离”机制的又一把利剑。据贾康介绍,焦作在直接支付政府采购项目资金时,首先进入政府采购程序,在项目单位对采购商品或服务验收后,由预算执行机构严格按照年度部门预算、政府采购招标金额,将项目资金直接支付给中标供应商,减少了资金的中间周转环节。据统计,截至目前,全市累计组织政府采购活动27235次,采购金额52.7亿元,节约资金6.9亿元,节约率达11.58%。

值得一提的是,在有效行使监督权的同时,焦作还开展了财政投资项目的绩效评价工作。据了解,焦作市规定对重点项目的评价由绩效评价机构组织有关专家、社会人士和有关部门采取专门的评价方法,对项目的设立、实施过程、经济效益和社会效益等进行综合评价。绩效评价结果与下一年度的项目单位经费和项目资金安排挂钩。对绩效评价差的单位除予以通报批评外,还要减少或取消其在下一年度财政预算的经费安排,并责令项目实施单位进行整改。

“通过开展绩效评价,增强了管理部门和使用单位的责任意识,提高了财政资金的使用效益。”贾康评价道。

据统计,截至目前,该市累计对223个项目2.695亿元资金的使用效果开展了绩效评价,为下一年度部门预算的安排提供了重要依据。

“在一个地级市开展如此的财政改革,在全国尚属罕见。”贾康说。

开弓没有回头箭。我们期望焦作在公共财政改革路上进行更多、更为广阔的探索。

相关链接:预算监督闵行实验

书本黄色的封皮上,印着“闵行区2009年财政预算报表”几个大字。这是上海市闵行区政府在2009年初召开的区人代会上,交到人大代表手中的“2009年花钱计划”,有90页,全彩印刷,形式统一,有柱状图、有表格、有文字。这份精心设计的财政预算报表,是闵行区两年来推行的一场预算“再造”改革的缩影。

上海市闵行区“公共预算审查监督制度改革”涉及预算编制、预算审查和预算执行监督的全部过程。有专家认为,这种全方位的财政预算改革,在全国仅此一例。

预算改革路途上闵行区进行了一系列尝试。

政府邀请人大参与到预算报告编制的全过程。包括2008年4月举行的财政预算编制动员会,之后的预评估项目的论证会,就连立项的会议也要参加。发改委立项,财政部门到场,提出部门到场,政府很自觉地也邀请人大派代表到场,提前加入财政预算的编制。

不仅如此,2008年12月,闵行区人大常委会在电视和网络上广发“英雄帖”,邀请当地民众参与养老机构补贴和农村养老两项民生项目的预算听证,这是闵行区首次举行关于财政预算项目的听证会。

这场包括专家学者、政府官员、人大代表和普通市民在内的听证会最终形成的意见也交给区人大常委会。

闵行区财政局局长季佩坤非常愿意在预算的整个过程中引入人大监督。他认为:“政府部门领导之间,还有个情分的关系,(预算)报多了,我平衡不了,我只能去商量,人大就不一样,人大代表没有这么多顾忌,觉得这个项目不合适就是不合适。”

闵行区预算改革流程——

动员会:政府邀人大派代表到场,提前加入财政预算的编制。

自评:项目申报单位套用专家制定的“PART”评级工具,每个项目都必须回答14个问题,“无效”的项目可能被刷去。

评审会:专家、人大代表、财政局官员等必须出席,对项目申报单位进行问询。如果项目问题很多,也可能被刷去。

人大财经工委预审:审查预算项目,提出修改意见,同时选择可听证的项目上听证会。

听证会:专家学者、政府官员、人大代表和普通市民一起参加,听证结果提交人大常委会。

人大常委会初审:对预算提出修改意见,并将听证会意见一同转交政府。政府据此对过去的方案做出修改。

人代会审议:预算草案到达人大代表手中,代表可提修正案。

表决:根据代表的修正案进行修改后,预算草案送交大会表决。表决通过后方可执行。