宁波：行政审批的“完美转身”

2009-10-16黄柯杰

浙江人大 2009年9期

黄柯杰

基层依法行政的水平,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。宁波市推行以“审批与监管相分离”为核心的行政审批职能归并改革,提升政府整体服务水平。

“用一组数字可以体现我们改革的成果。象山县如意眼镜店的老板周青发,在我市行政审批制度改革前开第一家商店时,领工商执照用了32天。在建立行政服务中心后开第二家连锁店用了7天。在行政审批职能归并改革后开第三家连锁店时,他办好全部证件,只花了32分钟。”浙江省宁波市行政审批管理办公室主任李光说。

从“32天”到“32分钟”,也大致反映了宁波市行政审批制度的改革历程。

从“以批代管”到“批管分离”

这场从2007年开始的改革,依托的平台是宁波市以及辖区内的各级行政服务中心。

早在2002年之后,宁波市就已经建成市、县(市区)、乡镇(街道)三级行政审批服务体系,行政服务中心功能框架已经基本形成,老百姓要办的事几乎都可以在行政服务中心办理,初步解决了“门难进、脸难看、事难办”的问题,行政效率和服务水平大大提高。但是,行政服务中心也存在着一系列的问题。

李光回顾:“主要是职能不到位,人员不到位,授权不到位,并联审批运作程序落实不到位。”

“进驻行政服务中心的一些部门的窗口类似一个大的收发室,一些单位派人来中心取材料,然后拿回单位去自己解决,窗口的办事能力不强,人员不到位或授权不到位,该来的人没来,涉及多个部门的重复交叉事项也未能按照联合办理机制高效运作。”

面对这些问题,2007年10月,宁波市委、市政府专门出台文件,要求深化行政审批制度改革,推行以“审批与监管相分离”为核心的行政审批职能归并改革,提升政府整体服务水平。

宁波市行政审批职能归并改革办公室主任叶双猛说,这次改革不同于其他城市“两集中、两到位”(即部门审批职能集中到一个处室,每个部门行政审批处集中到行政服务中心;进中心的审批处职能到位、人员到位),仅把目标集中在强化行政服务中心建设的做法,而是把建立审批监管相分离的权力分解和制约体制作为重中之重,改革的目标是实现“批管分离”,解决以往“重审批、轻监管”、“以批代管”甚至“批了不管”的难题,理顺内设机构的职能设置,形成高效顺畅的审批运作机制。

在行政服务中心功能齐全强化后,宁波市各部门也围绕着这一改革,对本部门的各项工作进行重大调整。

2008年10月底,宁波市质量技术监督局组建行政审批处。“局领导要求一次性做到人员、职能和授权到位。”宁波质量技术监督局副局长朱学峰说。

据朱学峰介绍,原先质监局有19项行政审批和公共服务项目,分散在局内的6个业务处,在改革之前,只有16个项目进驻中心,工作人员也只有3人。

朱学峰总结说,质监局要借行政审批职能归并改革机会,让质监工作有一次“完美转身”。

在改革后,质监局从业务处抽调骨干4人,新成立审批处,全局19项行政审批事项全部划入新设立的行政审批处履行,同时授权到位。即办件由承办人直接办理,承诺件由原先的分管局长审批改为授权行政审批处处长审批。

这一改革让行政审批处的工作人员压力大大增加。为此,在进驻中心前,行政审批处在质监局内进行了为期两个月的模拟运行,“工作以审批处为主,业务处有时进行指导”。

在两个月的模拟运行期结束后,质监局举行了隆重的授权仪式,局长裘伟国亲手把公章交到行政审批处处长的手上,表示对行政审批处进行充分的授权。

“审批权集中后,业务处室也实现了工作重心的转移,把所有的精力都放到了‘证后监管上。”朱学峰总结着这个改革的方式,“审批简便规范,监督到位有力。”

在完成改革后,质监局开始明晰行政审批处和业务处室的权责关系,各业务处室结合自身的工作和监管特点,提出了年审、巡查、监督检查等监管模式。“这些举措也是为我们的饭碗着想。”朱学峰说,近年来,三鹿奶粉等一系列产品质量事件,让质监工作备感压力。

审批“提速”

在行政审批职能归并改革后,行政审批的效率得到有效提升。其中北仑区事项办理的平均承诺时限从4.7天缩短到3.3天,象山县从7.5天缩短到4.5天。

宁波市文化广电新闻出版局副局长郦宝夫说,在行政审批职能归并改革后的近一年时间内,窗口共受理行政审批申请1049件,平均每件办理时间比改革前缩短了2.8天。据介绍,该局有一项行政审批时间原来是60天,现在缩短到平均1.2天。

位于宁波鄞州中心区的鄞州行政服务中心,整个行政服务中心窗口秩序井然。在工商企业注册登记窗口放着一张裁好的纸条,上面列着企业登记所需要带的证件以及注册事项。

“如果材料齐备,5个工作日内就能全部办完。”该工作人员说。

“在中心,所有的窗口办事都有考核的时间,比如一项行政审批工作,法定办理时间是20天,部门承诺办理时间是10天,这已经缩短了一半,但是我们觉得,在承诺时间内完成,只能得60分,我们中心的窗口实际完成的时间都比承诺时间快,这些时间全部有记录,是一个量化的指标,作为各窗口在中心考核的重要依据。”宁波市行政审批管理办公室主任李光说。

“年轻人要有闯劲,要勇于自主创业。”面对两位宁波职业技术学院的大学生接连不断的询问,宁波市行政服务中心工商窗口工作人员裴依平微笑着说道。

2009年5月,市工商局推出大学生创业“零首付”和企业住宅用房转商用两项政策后,前来窗口咨询和办理相关事项的大学生和中小企业越来越多。“尽心尽力,优质高效”已成为该窗口的服务格言。

“‘一切尽在躬行中,就是想尽一切办法便民,为百姓服务。”市文广新闻出版局行政审批处处长文连台这样解释他们的服务格言。他说,现在,他和同事们除了受理日常审批业务外,考虑最多的,是怎样进一步优化服务,为企业和基层提供更快捷、更优质的服务。目前,该局窗口在快速办理印刷品出境备案事项的同时,推出了一张“便民单”,上面筛选了一批信誉度高的外文翻译机构供受理者选择参考。

“在金融危机下大力推行行政审批职能归并改革,是为了确保政府公权在阳光下运行,也是为了营造良好的发展环境,提供优质的公共服务,加速推动行政部门从传统管理模式向服务型政府转变。”叶双猛一语道出本次改革的主旨。

脱胎换骨的改革

“通过这次改革,权力得到分解,又形成制约,对很多局来说,这次改革是脱胎换骨。”宁波市行政审批管理办公室主任助理章成智如此总结。

据章成智介绍,宁波的改革致力于建立行政部门内部审批与批后监管相分离的体制,做到决策权、执行权、监督权既相互分离、相互制约,又相互协调。“各部门把行政审批职能归并到一个处室,使多数业务处室从个案审批中解脱出来,主要人力、精力集中于制定规则、标准和日常监管及行政服务上,改变了长期以来机构设置上行政审批和批后监管由同一个处室实施的状况。”

据悉,行政审批职能归并改革共涉及县(市)区政府部门337个,市级政府部门43个,职能覆盖到所有的行政审批事项。

据统计,到2009年3月,宁波市级行政服务中心集中办理事项由改革前的52%增加到73%,窗口直接签批办结率在50%以上的部门达到15个,办事效率和服务水平得到大幅提升。

在宁波市本级42个部门承担行政审批的处室从原来的189个减少到目前的49个,缩减了74%。

值得注意的是,这场改革完成后,各局的人员编制总量都保持不变。

“根据各局的实际情况,职能调整采取‘撤一建一、‘并一建一和在综合性比较强的处室增挂“行政审批处”牌子等方式进行职能归并。”章成智说,这样做的目的是不增加财政负担,坚持内设机构编制、人员编制数和中层领导职数不增加。他补充说,“当时市委的文件里也说了,在情况特别复杂的部门,允许增加一个内设机构和中层职数,但是各局都自我调节了,这个口子现在还未松动。”

随着行政审批职能归并改革的推进,围绕优化机制、强化服务,各职能部门将工作着力点转向服务和监管,着重推行“一事一表”,解决信息不对称问题。推行“一部门一表”,制订出每一事项的内部运作规程;开展“一事一评”,让公众广泛参与监督评议。